保障农民工工资支付条例释义(六)

来源:厅劳动监察局 发布时间:2020-09-11 浏览次数: 字体: 无障碍 打印:

第六章   法律责任

本章是《条例》的法律责任部分。法律责任是违反《条例》规定应承担的法律后果、是《条例》有关权利义务规定和制度实施的重要保障。本章共10条,规定了对违反工资支付制度的行政处罚、不配合查询相关单位金融账户的法律责任等。为保证第四章“工程建设领域特别规定”的贯彻落实,对建设单位、施工总承包单位、分包单位违反特别规定的要求,经责令改正后逾期不改的,规定了罚款、责令停工、限制承接新工程、降低资质等级或者吊销资质证书等较为严厉的处罚措施。对政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的,政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致地欠农民工工资的,规定了责令限期拔付、约谈、通报、处分等措施;对建设资金不到位、违法违规开工建设的社会资工程建设项目拖欠农民工工资的,规定了处罚、处分等措施。对政府部门工作人员未履行规定职责的,规定了依法依规处分、依法追究刑事责任等责任形式。

第五十三条  违反本条例规定拖欠农民工工资的,依照有关法律规定执行。

【释义】本条是拖欠农民工工资法律责任的规定。

一、违法行为

依法按时足额支付农民工工资是用人单位的法定义务。《条例》第十二条规定:“用人单位应当按照与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的工资支付周期和具体支付日期足额支付工资。”第十四条规定:“……具体支付日期遇法定节假日或者休息日的,应当在法定节假日或者休息日前支付。用人单位因不可抗力未能在支付日期支付工资的,应当在不可抗力消除后及时支付。”第十六条规定:“用人单位拖欠农民工工资的,应当依法予以清偿。”据此,用人单位违反按时足额支付农民工工资的法定义务,拖欠农工工资,“依照有关法律规定执行”,这里的“有关法律规定”主要是劳动法、劳动合同法。但是拖欠农民工工资情节严重,涉嫌拒不支付劳动报酬罪的,将依照刑法的有关定执行。

二、执法主体及责任形式

1、劳动法律责任。劳动法第五十条规定:“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”第九十一条规定:“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的,由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿,并可以责令支付赔偿金:(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的;(二)拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的;(三)低于当地最低工资标准支付劳动者工资的;(四)解除劳动合同后,未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”劳动合同法第八十五条规定:“用人单位未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的,由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬,逾期不支付的,责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。”据此,用人单位“违反本条例规定拖欠农民工工资的”,应当依照劳动法、劳动合同法的上述规定执行,即由人力资源社会保障行政部门责令限期支付,逾期不支付的,责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。

劳动合同法第九十三条规定:“对不具备合法经营资格的用人单位的违法犯罪行为,依法追究法律责任;劳动者已经付出劳动的,该单位或者其出资人应当依照本法有关规定向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金;给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。”据此,不具备合法经营资格的单位“违反本条例规定拖欠农民工工资的”,也应当依照上述法律规定执行,即该单位或者其出资人除了应当向农民工支付劳动报酬、经济补偿外,还将依法加付赔偿金。

2.刑事法律责任。按照刑法第二百七十六条之一的规定,以转移财产逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬,数额较大,经政府有关部门责令支付仍不支付的,构成拒不支付劳动报酬罪。拒不支付劳动报酬罪的刑事责任为:处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。单位犯罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照规定处罚。尚未造成严重后果,在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬,并依法承担相应赔偿责任的,可以减轻或者免除处罚。据此,“违反本条例规定拖欠农民工工资的”,情节严重,构成拒不支付劳动报酬罪的,人力资源社会保障行政部门应当及时移送公安机关处理,由其依照刑法规定追究刑事责任。

2013年公布的《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步明确了相关刑事案件的法律适用标准。明确了“劳动者的劳动报酬”的具体含义、“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬”的认定标准、“经政府有关部门责令支付仍不支付”的认定标准,特别对行为人逃匿情形下“经政府有关部门责令支付”的内涵作了规定;确立了拒不支付劳动报酬罪的定罪量刑标准,对“数额较大”“造成严重后果”的认定标准作了解释;规定了拒不支付劳动报酬罪的从宽处罚情形,以最大限度地发挥刑法的威慑和教育功能,充分维护劳动者权益;还明确了拒不支付报酬罪的主体范围、单位犯罪等问题。

司法是保护权利的重要手段,近年来人民法院充分发挥审判职能作用、严厉惩治拒不支付劳动报酬犯罪。自2011年5月1日以来,各级人民法院严格按照刑法和司法解释有关规定,准确认定事实,正确适用法律,依法公正审理拒不支付劳动报酬刑事案件。截至2019年9月,各级法院共受理拒不支付劳动报酬刑事案件10651件,审结10243件。其中对7674名被告人判处有期徒刑或者拘役,对116名被告人判处3年以上有期徒刑。

第五十四条  有下列情形之一的,由人力资源社会保障行政部门责令限期改正;逾期不改正的,对单位处2万元以上5万元以下的罚款,对法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款;

(一)以实物、有价证券等形式代替货币支付农民工工资;

 (二)未编制工资支付台账并依法保存,或者未向农民工提供工资清单;

(三)扣押或者变相扣押用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡。

【释义】本条是关于违反工资支付形式、未编制和保存工资支付台账、未提供工资支付清单、扣押或者变相扣押农民工本人社会保障卡或者银行卡的法律责任的规定。

一、违法行为

本条规定的三种违法情形源于《条例》明确的法定义务,这些违法情形虽然不是拖欠工资行为,但影响到农民工工资权利的实现,为充分保障农民工工资权利,设定法律责任。

1.以实物、有价证券等形式代替货币支付农民工工资。《条例》第十一条规定,“农民工工资应当以货币形式,通过银行转账或者现金支付给农民工本人,不得以实物或者有价证券等其他形式替代。”实践中一些用人单位以实物或者有价证券替代货币支付工资。这些实物在商品市场虽然可销售获得收益,但收益实现不确定。有价证券包括商品证券、货币证券及资本证券,虽然有交易价格,可以在证券市场上买卖和流通,但影响有价证券价格的因素很多,所以实物、有价证券不具备法定货币的流动性,无法实现货币的功能和作用,这都会影响到农民工工资权益的实现。因此,用实物或者有价证券等其他形式替代货币支付工资都是违法行为。

2.未编制工资支付台账并依法保存,或者未向农民工提供工资清单。《条例》第十五条规定了用人单位编制书面工资支付台账并至少保存3年和向农民工提供工资清单的法定义务,这是加强工资支付管理的基本要求,也是预防工资争议和查实拖欠工资问题的重要措施。一些用人单位在工资支付过程中未履行这些法定义务,在发生工资争议时,不利于农民工和用人单位举证维护自身合法权益,也不利于有权机关及时查明事实,依法准确处理拖欠农民工工资问题。为督促上述法定义务的履行,切实保障农民工工资支付,需要给予行政处罚。

3.扣押或者变相扣押用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡。《条例》第三十一条规定了工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位通过银行代发的制度,要求施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表,通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户,并向分包单位提供代发工资凭证。为确保工资发放给农民工本人,提出“用于支付农民工工资的银行户所哪定的农民工本人社会保障卡或者银行卡,用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押。”实践中,工程建设领域一些单位或者个人以为农民工保管工资为由变相扣押农民工社会保障卡或者银行卡,以各种理由从中提取自己的利润或者管理费等费用,导致农民工不能及时足额获得工资,这些都属于违法行为。为此,部分地方已果取措施加以规制,比如,《四川省解决企业拖欠工资问题联席会议关于在工程建设领域全面落实农民工工资专用账户制度的通知》(川人社办发〔2018〕180号)明确要求,“农民工工资卡实行ー人ー卡,由农民工本人掌握不得掌握在农民工本人以外的其他个人或单位手中”。

二、执法主体及责任形式

有上述违法情形之一,由人力资源社会保障行政部门责令限期改正;逾期不改正的,对单位和有关人员实行“双罚制”。一是对单位的行政处罚,对单位处2万元以上5万元以下的罚款。二是对个人的行政处罚。对单位法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款,具体罚款数额根据违法情节的轻重确定。

第五十五条  有下列情形之一的,由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正;逾期不改正的,责令项目停工,并处5万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚:

(一)施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户;

(二)施工总承包单位未按规定存储工资保证金或者未提供金融机构保函;

(三)施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理。

【释义】本条是违反农民工工资专用账户、工资保证金、劳动用工实名制管理法律责任的规定。

一、违法行为

1.施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户。《条例》第二十六条规定,“施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户,专项用于支付该工程建设项目农民工工资”。农民工工资专用账户的开设和使用是施工总承包单位义务,从实际情况看,未按规定开设农民工工资专用户的情形主要是未按规定的时间、地点开设专用账户等。为规范农民工工资专用账户管理,实践中,福建、四川、重庆、广西、海南等地方制定了农民工工资专用账户管理的相关规定。从地方规定看,未按规定使用农民工工资专用户的情形包括:专用账户内的资金用于支付施工总承包单位材料款等其他费用、支付给劳务企业以及不具备用工主体资格的组织和个人等。

2.施工总承包单位未按规定存储工资保证金或者未提供金融机构保函。《条例》第三十二条规定了施工总承包单位按规定存储工资保证金或者提金融机构保函的义务。违反该项义务的情形主要包括:未存储农民工工资保证金、未按照规定比例存储农民工工资保证金、未在指定的专户存储农民工工资保证金、未提供金融机构保函或者提供的金融机构保函不符合规定等。

3.施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理。《条例》第二十八条规定了工程建设领域施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工进行用工实名登记、管理的义务,明确具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。《建筑工人实名制管理办法(试行)》对房屋建筑和市政基础设施工程项目实行劳动用工实名制管理作了规定,其他行业的实名制管理要求,可以按照各地、各有关部门出台的符合《条例》规定的管理要求执行。如果未对依法招用的农民工进行实名登记、管理,就属于违法行为。

二、执法主体及责任形式

执法主体为人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门。上述违法行为,首先由人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门责令限期改正;逾期不改正的,由人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门责令项目停工,并处5万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,由相关行业工程建设主管部门给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。

需要注意的是,关于给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。限制承接新工程是相关行业工程建设主管部门对有违反法定情形的施工单位作出的,在一定期限和指定的地域范围限制承接新工程项目的决定。降低资质等级和吊销资质证书的行行政处罚,是由确定资质等级、颁发资质证书的相关行业工程建设主管部门作出的决定。在施工单位资质等级管理方面,根据《建筑业企业资质管理规定》的规定,建筑业企业应当按照其有的注册资本、净资产、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件申请资质,经审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。监管上,住房城乡建设主管部门负责建筑业企业资质的统一监督管理。交通运输、水利、工业信息化等有关部门配合住房城乡建设主管部门实施相关资质类别建筑业企业资质的管理工作。因此,给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书由相关行业工程建设主管部门负责。

第五十六条  有下列情形之一的,由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以上10万元以下的罚款:

(一)分包单位未按月考核农民工工作量、编制工资支付表并经农民工本人签字确认;

(二)施工总承包单位未对分包单位劳动用工实施监督管理;

(三)分包单位未配合施工总承包单位对其劳动用工进行监督管理;

(四)施工总承包单位未实行施工现场维权信息公示制度。

【释义】本条是工程建设领域施工总承包单位、分包单位违反工资支付、用工管理、施工现场维权信息公示制度法律责任的规定。

一、违法行为

1.分包单位未按月考核农民工工作量、编制工资支付表并经农民工本人签字确认。《条例》规定,工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度,总包代发没有改变用工主体,分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。同时,作为用工主体的分包单位要对所招用的农民工依法管理,做好工资支付的基础工作,即第三十一条规定的“按月考核农民工工作量并编制工资支付表,经农民工本人签字确认后,……交施工总承包单位”。否则,施工总承包单位无从代发工资。为此,《条例》规定分包单位违反该项义务的法律责任。违法的具体情形包括:未按月考核农民工工作量、或者未编制工资支付表,或者工资支付表未经农民工本人签字确认等,这三项违法行为具备一项即可,不要求三项全部具备。

2.施工总承包单位未对分包单位劳动用工实施监督管理。实践中,一些施工总承包单位“以包代管”,一包了之,施工现场用工、考勤、工资支付等管理不规范,没有进出场登记制度和考勤计量、工资支付等管理台账,容易发生农民工身份、工资数额争议以及工程款和工资交织的纠纷。为此,《条例》第二十八条第二款规定了施工总承包单位对分包单位劳动用工实施监督管理的义务。违反该项义务的具体情形包括:未在工程项目部配备劳资专管员,或者劳资专管员未对分包单位劳动用工实施监督管理的,不掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况的。

3.分包单位未配合施工总承包单位对其劳动用工进行监督管理。分包单位是所招用农民工的用工主体,对工资支付负有直接责任。施工总承包单位对分包单位的劳动用工进行监督管理,需要分包单位的配合。对这项违法行为设定法律责任,目的是促进双方在工程项目劳动用工管理、工资支付上依法协作配合,各尽职责和义务,形成规范有序、守法诚信的用工秩序。

4.施工总承包单位未实行施工现场维权信息公示制度。为推动维权信息公开、透明,方便农民工随时获取真实、有效的维权信息,维护其合法权益,《条例》第三十四条规定,施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌并明示法定事项,本条对违反这项义务的行为规定了法律责任。具体违法情形包括:施工总承包单位未在施工现场设立维权信息告示牌;维权信息告示牌载明的信息不完整、不准确,比如,未载明建设单位或者施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息;未载明当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息;或者未载明相关行业工程建设主管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息。

二、执法主体及责任形式

上述违法行为,由人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门按照职责负责查处。对施工总承包单位或者分包单位的上述违法行为,首先是由人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门责令限期改正,超过责令改正期限仍不改正的,处5万元以上10万元以下的罚款。

第五十七条  有下列情形之一的,由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正;逾期不改正的,责令项目停工,并处5万元以上10万元以下的罚款:

 ( 一 )建设单位未依法提供工程款支付担保; 

(二)建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用;

(三)建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料。

【释义】本条是违反工程款支付担保、人工费用按付、提供工程施工合同和农民工工资专用账户有关资料法律责任的规定。

一、违法行为

1.建设单位未依法提供工程款支付担保。工程建设领域上游单位以各种理由拖欠工程款,必然造成下游单位资金紧张,甚至无钱可发,这是引发农民工工资拖欠问题的重要原因。《条例》第二十四条第一款明确规定,“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保”。目的是采用担保这一经济手段,约束建设单位按照工程施工合同约定支付工程款,如果发生工程款拖欠时,由担保人承担支付工程款的义务。建设单位未依法提供工程款支付担保的情形包括:未按照合同约定的时间和形式提供担保、担保金额不符合合同约定,或者不能满足

一定时期内(如3个月)工程建设计量支付的需要。

2.建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用。施工总承包单位按照《条例》规定开设农民工工资专用账户后,建设单位应当按照工程施工合同约定的比例或数额、周期将人工费即工资性工程款拨付至专用账户,确保该工程项目的农民工工资按时足额发放。《条例》第二十九条第一款规定:“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款,并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户……”建设单位未按约定及时足额向农民工资专用账户拨付工程款中的人工费用的情形主要包括:建设单位未按工程施工合同约定的比例将人工费拨付至专用账户,比如工程施工合同约定付比例为25%,建设单位付比例为20%;工程施工合同约定为一个月拨付一次、建设单位超过一个月拨付;建设单位将人工费拨付至施工总承包单位的非农民工工资专用账户等。

3.建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用户有关资料。《条例》第二十四条对工程施工合同的形式和有关必备内容作出规定,形式要求为书面形式,不能用口头形式。必备内容包括工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期、拨付比例或者数额要求。工程施工合同是证明人工费用拨付周期、拨付比例或者数额的重要书证,建设单位与施工总承包单位要将工程施工合同保存备查。如果监管部门检查人工费用拨付情况时,建设单位与施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同,因缺乏证据无法继续确认事实作出相应处理。为此,《条例》规定了这一违法行为的法律责任。

开设、使用农民工工资专用账户有关资料包括:开立单位银行结算账户申请书、代发农民工工资协议、付款凭证、转账凭证、存款凭证、银行存款明细账、银行账户交易对账单、工资发放明细、银行对账单等。这些资料是反映开设、使用农民工工资专用账户、向农民工发放工资情况的书面凭证,《条例》要求施工总承包单位要妥善保存备査。特别是《条例》第三十九条已经将农民工工资专用账户管理作为法定监督检查事项,第六十六条还规定了施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户的法律责任。施工总承包单位应当保存这些资料备查,如果拒不提供或者无法提供开设、使用农民工工资专用账户有关资料,监管部门因缺乏证据,难以认定违法事实并作出相应的处理。具体违法情形包括;建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料等。

二、执法主体及责任形式

上述违法行为的处理,由人力资源社会保障行政部门或者相关行业工程建设主管部门按照职责负责,具体处理上,首先是责令限期改正。对逾期不改正的,责令项目停工,并处5万元以上10万元以下的罚款。

第五十八条  不依法配合人力资源社会保障行政部门查询相关单位金融账户的,由金融监管部门责令改正;拒不改正的,处2万元以上5万元以下的罚款。

【释义】本条是不依法配合查询相关单位金融账户法律责任的规定。

一、违法行为

《条例》第四十条规定了人力资源社会保障行政部门查询相关单位金融账户的执法手段,查询结果将成为用人单位“有能力支付而不支付”、拖延支付等逃避工资支付义务的确凿证据,可以帮助判断是否涉嫌构成拒不支付劳动报酬犯罪,是否逃避支付工资,有利于加快解决拖欠农民工工资问题。为保障人力资源社会保障行政部门依法履行查询金融账户职能,确保调查取证工作依法顺利进行,《条例》规定了对不依法配合人力资源社会保障行政部门查询相关单位金融账户行为的法律责任。

本条规定的违法情形包括:人力资源社会保障行政部门按照法定条件和程序向有关金融机构提出查询相关单位金融账户要求,有关金融机构在指定时限内不提供相关单位存款的金额、币种以及其他存款信息的行为、不提供相关单位其他金融账户情况等情形。

二、执法主体及责任形式

上述违法行为,由银行保险业监督管理机构等金融监管部门责令改正;对拒不改正,即超过责令改正文书规定的期限不改正的,处2万元以上5万元以下的罚款。

为加强解决拖欠农民工工资问题的协调配合,保证《条例》规定的查询权落到实处,在查询过程中,人力资源社会保障行政部门与银行保险业监督管理机构等金融监管部门应当建立情况通报和工作配合机制,当有关金融机构拒不配合査询时,人力资源社会保障行政部门应当将该情况及时移送给银行保险业监督管理机构等金融监管部门,由其按照本条规定予以处理;有关银行保险业监督管理机构等金融监管部门也应当将处理情况反馈给人力资源社会保障行政部门。

第五十九条  政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的,由人力资源社会保障行政部门报本级人民政府批准,责令限期足额拨付所拖欠的资金;逾期不拨付的,由上一级人民政府人力资源社会保障行政部门约谈直接责任部门和相关监管部门负责人,必要时进行通报,约谈地方人民政府负责人。情节严重的,对地方人民政府及其有关部门负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。

【释义】本条是政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的违法行为法律责任的规定。

一、违法行为

本条规定的违法行为是指政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的情形。政府投资资金不到位是指没有满足政府投资项目建设需要使用的全部或部分资金,拖欠农民工工资是指未按时足额支付农民工工资。

政府投资作为一项重大政府职能,事关经济社会发展全局,既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段,也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手,在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。为确保政府投资项目顺利实施,《政府投资条例》规定政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位,不得由施工单位垫资建设;项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算,确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。但政府投资项目在决策和实施过程中,一些地方和部门存在决策程序不规范、无预算或超预算上项目、未落实资金让企业带资建设等问题,源头上建设资金不足,资金压力从建设单位层层传导到施工企业,传导到资金链条的最后一端,容易造成农民工拖欠工资,影响政府公信力。

二、执法主体及责任形式

严格追究政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资行为的法律责任,关乎农民工工资权益的落实,事关政府公信力,也是维护正常市场经济秩序和社会信用的必然要求,是优化营商环境和稳定市场预期的重要举措。

为此,《条例》坚持“刀刃向内”、明确了责令拨付资金、约谈、通报、处分等一整套在约束处理的责任形式;在责任对象上,既包括负有政府投资资金拨付职责的有关部门、相关监管部门负责人,也有地方人民政府及其有关部门负责人等,以此督促相关部门和地方政府将政府投资项目政府投资资金投付到位,促进政府投资行为更加规范、确保政府投资项目在保障农民工工资支付方面起到示范带头作用。

1.责令拨付所拖欠的资金。对政府投资资金不到位拖欠农民工工资的,由人力资源社会保障行政部门在报本级人民政府批准后,责令限期足额拨付所拖欠的资金。在这个处理措施实施过程中,应注意:作出责令拨付的部门是人力资源社会保障行政部门,批准部门是该人力资源社会保障行政部门所属的人民政府,责令拨付内容是将未到位的政府投资资金限期足额拨付到位,责令对象是负有政府投资资金拨付职责的发展改革、财政、相关行业工程建设主管部门等。

2.约谈、通报。在责令拨付政府投资资金的文书指定的期限内未拨付资金的,由作出责令拨付资金的人力资源社会保障行政部门的上一级人民政府人力资源社会保障行政部门进行约谈,约谈对象是资金拨付的直接责任部门和相关监管部门负责人。考虑到政府投资项目决策有时不仅仅是某个部门决定的事,而是政府决策作出的,逾期拨付的情况下,在必要时,可以由上一级人民政府人力资源社会保障行政部门进行通报、约谈,约谈对象是资金拨付部门所属的地方人民政府负责人。

3.处分。本条规定,政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的,情节严重的,对相关地方人民政府及其有关部门负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。关于“情节严重”的具体情形,需要根据实际情况来把握,比如,政府投资资金未到位的时间长、金额大,特别是拖欠农民工工资人数多、拖欠金额大、因此造成的社会影响恶劣等情况。关于处分的依据和形式,公务员法第六十二条规定,对公务员的处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。此外,目前我国正在制定公职人员政务处分法,其中,拟规定:公职人员有违法行为,需要给予政务处分的,由处分决定机关、单位依照本法给予政务处分。法律另有规定的,从其规定。处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关。公职人员政务处分的种类为:警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。该法通过生效后,对上述相关人员给予处分时还要遵守相应规定。

第六十条  政府投项日建设单位来经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资的,除依法承担责任外,由人力资源杜会保障行政部门、其他有关部门按照职责约谈建设单位负责人,并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。

【释义】  本条是政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资法律责任的规定。

一、违法行为

本条规定的违法行为是指政府投资项目建设单位存在未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等其中任一种违法行为,并导致拖欠农民工工资的情形。实践中,一些政府投资项目建设单位盲目铺摊子、上项目、“未批先建、批建不符”、“超规模、超标准、超概算”和拖欠工程款等问题时有发生,导致拖欠农民工工资。

政府投资资金的公共性,必然要求对政府的资金使用行为进行有效约束。按照《政府投资条例》规定,在政府投资项目投资决策上,投资主管部门或者其他有关部门根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等依法对政府投资项目进行审查,作出是否批准的决定。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目,投资主管部门或者其他有关部门还应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。在政府投资项目实施上,政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施;拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的,应当按照规定的程序报原审批部门审批。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定;涉及预算调整或者调剂的,依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

总之,政府投资项目立项建设、扩大建设规模、增加投资概算必须严格规范地按照法定条件、程序等要求向投资主管部门或者其他有关部门办理审批或者核定。因此,本条规定,未经批准立项建设、自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资的,依法承担责任。

二、执法主体及责任形式的

政府投资项目建设单位的责任。建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资的,依法承担责任,主要是指依照《政府投资条例》第三十四条的规定,“项目单位有下列情形之一的,责令改正,根据具体情况,暫停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金,暂停或者停止建设活动,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:(一)未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目;(二)弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金;(三)未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更;(四)擅自增加投资概算;(五)要求施工单位对政府投资项目垫资建设;(六)无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。”

2.建设单位负责人的责任。在建设单位依法执行政府投资项目的立项、扩大建设规模、增加概算、拨付工程款等相关规定过程中,建设单位负责人作为决策者,发挥着重要作用。为有效约束和处理本条规定的违法行为,本条在规定建设单位依法承担责任的同时,对建设单位负责人进一步提出了处理措施。一是约谈。约谈的主体是人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门,比如,国有企事业单位的上级主管部门等。约谈的对象是建设单位负责人。二是作为建设单位负责人业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。作为政府投资项目建设单位的国有企业、机关、事业单位应当带头履约,重合同、守信用,在维护市场秋序、优化营商环境中做表率。对国有企业、机关、事业单位存在本条规定的违法行为,除依法承担相应责任外,国有资产监督管理、其上级主管部门等有关部门,在对建设单位负责人进行业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等工作中,应将本条规定的违法情况作为重要依据,这是对国有企业、机关、事业单位依法进行政府投资项目建设强有力的规范和约束。对于建设单位是民营企业的,如果存在本条规定的违法行为,除依法承担相应责任外,有关部门在对其负责人评优评先等工作中,应将本条规定的违法情况作为重要依据。

第六十ー条  对于建设资金不到位、违法违规开工建设的社会投资工程设项目拖欠农民工工资的,由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责依法对建设单位进行处罚;对建设单位负责人依法依规给予处分。相关部门工作人员未依法履行职责的,由有关机关依法依规给予处分。

【释义】  本条是关于建设资金不到位、违法违规开工建设的社会投资工程建设项目拖欠农民工工资的,对建设单位及其负责人、未依法履行职责的法律责任的规定。

一、违法行为

本条规定的违法行为是指社会投资工程建设项目建设资金不到位或者违法违规开工建设拖欠农民工工资的情形。社会投资工程建设项目,主要是指各类企业不使用政府预算资金所进行的投资建设项目。

建设资金不到位,是指建设单位没有满足项目建设需要筹集使用的全部或部分资金。《条例》第二十三条规定,“建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的,工程建设项目不得开工建设”。

违法违规开工建设,主要是指违反建筑法、土地管理法、城乡规划法、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定,未取得规划、立项等许可证明,未履行核准、备案等法律法规规定的手续的情况下开展工程建设活动的行为。对于建筑工程,建筑法第七条规定,“建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是,国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程,不再领取施工许可证”。第八条规定,“申请领取施工许可证,应当具备下列条件:(一)已经办理该建筑工程用地批准手续;(二)依法应当办理建设工程规划许可证的,已经取得建设工程规划许可证;(三)需要拆迁的,其拆迁进度符合施工要求;(四)已经确定建筑施工企业;(五)有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料;(六)有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请之日起七日内,对符合条件的申请颁发施工许可证”。该条对申请施工许可证的条件进行了明确规定。住房和城乡建设部制定的《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定,“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程来取得施工许可证的,一律不得开工。任何单位和个人不得将应当串请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目,规避申请领取施工许可证”。同时,第四条对建设单位申请领取施工许可证的条件作更为细致的规定。根据前述规定,对于建筑工程,除国务院建设行政主管部门确定的限额以下小型工程以及按照国务院规定权限和程序批准开工报告的以外,需要取得施工许可证后方可开工建设,未取得施工许可证不能开工建设。如果未取得施工许可证,或在未具备前述法律法规规定的条件下采用欺骗、贿赂等不正当手段取得施工许可证后开工的,即属于“违法违规开工”。

固定资产投资在我国经济社会发展中起着重要作用,国家对此高度重视并依法规范。2017年2月1日起施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定:“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出,报国务院批准后实施,并适时调整。国务院另有规定的,依照其规定。对前款规定以外的项目,实行备案管理。除国务院另有规定的,实行备案管理的项目按照属地原则备案,备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。”第十六条第一款规定:“核准机关、备案机关以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门应当加强事中事后监管,按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,落实监管责任,采取在线监测、现场核査等方式,加强对项目实施的监督检査。”第十七条规定:“核准机关、备案机关以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门应当建立项目信息共享机制,通过在线平台实现信息共享。企业在项目核准、备案以及项目实施中的违法行为及其处理信息,通过国家社会信用信息平台向社会公示。”2016年7月印发的《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见在提出改善企业投资管理,充分激发社会投资动力和活力的同时,也对规范企业投资行为提出明确要求:“各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法落实项目法人责任、招标投标制、工程监理制和合同管理制……对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目,相关部门应依法予以处罚。相关责任人员嫌犯的,依法移送司法机关处理……”《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)要求:“根据PPP项目合同约定,加强对社会资本方履约能力全过程动态监管,防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债,或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本,通过“信用中国”网站等平台向社会公示,由相关部门依法依规对其实施联合惩戒”。

实践中,一些企业投资行为不规范,项目建设资金不到位、违法违规开工建设等问题时有发生,这也是社会投资工程建设项目引发欠薪问题的主要原因。为加强社会投资工程建设项目建设资金、审批程序的监管,有效解决社会投资工程建设项目拖欠农民工工资的源头性问题,本条规定了相应的法律责任,与《条例》第六十条规定的政府投资项目建设单位及其负责人的法律责任相对应。

二、执法主体及责任形式

人力资源社会保障行政部门在监督检查农民工工资支付情况过程中,发现社会投资工程建设项目存在建设资金不到位、违法违规开工建设拖欠农民工工资的,应当及时通报给其他有关部门,由住房城乡建设、自然资源管理、交通运输、水利等有关部门按照职责依法处罚。相关部门工作人员未依法履行职责的,由有关机关依法依规给予处分。

1.建设单位建设资金不到位的责任。建设资金不到位属于不符合开工条件的情形,按照建筑法规定,不得颁发施工许可证。建筑法第六十四条规定,“违反本法规定,未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的,责令改正,对不符合开工条件的责令停止施工,可以处以罚款”。《建设工程质量管理条例》第五十七条规定,“违反本条例规定,建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准,擅自施工的,责令停止施工,限期改正,处工程合同价款1%以上2%以下的罚款”。不实行施工许可证制度的,有关的行业工程建设主管部门应当加强监管,不得批准相应的可行性研究报告,已经开始施工的,应当责令整改,并依法给予行政处罚或采取其他行政处理措施。

2.建设单位违法违规开工建设的责任。土地管理法、城乡规划法等法律法规对违法违规开工建设的法律责任均作出明确规定。土地管理法对买卖或者以其他形式非法转让土地的,规定由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款。城乡规划法对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,规定由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入的法律责任。水土保持法对生产建设单位未依法编制水土保持方案的,规定由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办手续;逾期不补办手续的,处五万元以上五十万元以下的罚款。水法对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,规定由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。

除了对建设单位的处罚外,相关法律法规还规定可以对建设单位负责人依法依规给予处分。比如,土地管理法第七十七条规定,对非法占用土地的,对该单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分。水土保持法第五十三条规定,对依法应当编制水土保持方案的生产建设项目,未编制水土保持方案或者编制的水士保持方案未经批准而开工建设的、生产建设项目的地点、规模发生重大变化,未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水士保持方案未经原审批机关批准的;水土保持方案实施过程中,未经原审批机关批准,对水土保持措施作出重大变更的,在对生产建设单位责令停止违法行为,限期补办手续的同时,由县级以上人民政府水行政主管部门对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。据此,对违反本条规定,负有责任的建设单位负责人,可以根据有关法律法规的规定依法依规给予处分。

3.相关部门工作人员未依法履行职责的责任。社会投资工程建设项目开工建设过程中,相关法律法规明确规定对有关部门工作人员未依法履行职责的给予处分。比如,城乡规划法第六十一条规定:“县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:(一)对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的;……”水法第六十四条规定:“水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员,利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守,对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见,……或者发现违法行为不予查处,造成严重后果,构成犯罪的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。”水土保持法第四十七条规定:“不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的,……行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

第六十二条  县级以上地方人民政府人力资源社会保障、发展改革、财政、公安等部门和相关行业工程建设主管部门工作人员,在履行农民工工资支付监督管理职责过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法依规给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】本条是对有关政府部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊违法行为法律责任的规定。

一、违法行为

本条的违法行为包括人力资源社会保障、发展改革、财政、公安等部门和住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。

滥用职权是一种主观违法行为,是指行为人违反法律法规的职责权限,不正当行使职权、超越自己职权范围的行为。例如,无法定依据给予行政处罚,超出法定的行政处罚种类、幅度给予行政处罚等。

玩忽职守是一种行政失职行为,是指行为人不履行或者不正确履行职责。不履行职责,是指行为人消极不履行其应当履行的义务,主要表现为不按照法定要求履职、擅离职守。不正确履行职责,是指行为人在履职过程中草率从事,敷衍塞责,没有格尽职守。

徇私舞弊是指行为人在公务中出于私心滥用职权或故意不履行职责的行为,即利用职务上的便利,以权谋私,例如,为贪图钱财、担护亲友、照顾关系,或者为其他私利而违法处理公务。

二、执法主体及责任形式

1.处分。人力资源社会保障、发展改革、财政、公安等部门和住房城乡建设、交通、水利等行业工程建设主管部门工作人员属于国家公务员,对其处分按照公务员法执行。公务员法规定,公务员必须遵守纪律,不得有滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的行为,不得有玩忽职守,贻误工作的行为,不得有贪污、行贿、受贿,利用职务之便为自己或者他人谋取私利等行为。公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照公务员法给予处分;违纪行为情节轻微,经批评教育后改正的,可以免予处分。对公务员的处分种类分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的,应当在规定的期限内,按照管理权限和规定的程序作出处分决定。

2.刑事责任。滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,情节严重的,可能构成犯罪。滥用职权罪是指国家机关工作人员违反法律规定行使职权,或者超越权限行使职权或者故意违法处理公务,致使公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。玩职守罪,是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或者不正确履行职责,致使公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。徇私舞弊罪,是指国家机关工作人员利用职务上的便利,为了个人或者亲友私利而弄虚作假致使公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。根据刑法第三百九十七条规定,“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役,造成严重后果的,处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定”。