保障农民工工资支付条例释义(五)

来源:厅劳动监察局 发布时间:2020-08-24 浏览次数: 字体: 无障碍 打印:

第五章   监督检查

本章是《条例》的监督检查部分。监督检查是保障《条例》有效贯彻实施的重要制度。本章共15条,为突出过程监管,规定了农民工工资支付监控预警,监督检查主体和监督检查事项,相关行业工程建设主管部门依法规范建设市场秩序,查处违法发包、转包、违法分包及挂靠等行为,政府投资项目建设单位向农民工工资专用账户拨付资金的监督、法律援助和公共法律服务、“谁执法谁普法”责任制落实。为强化执法手段,规定了人力资源社会保障行政部门的财产查询措施、请求公安机关协助、移送涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件、申请法院强制执行。为加强信用监管,规定了用人单位守法诚信等级评价、严重拖欠农民工工资违法行为社会公布、拖欠农民工工资失信联合惩戒,对未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款导致拖欠农民工工资的建设单位予以信用约束。此外,还规定了用人单位不提供证据材料的不利后果、工会法律监督和对“非法讨薪”的依法处理等。

第三十八条  县级以上地方人民政府应当建立农民工工资支付监控预警平台,实现人力资源社会保障、发展改革、司法行政、财政、住房城乡建设、交通运输、水利等部门的工程项目审批、资金落实、施工许可、劳动用工、工资支付等信息及时共享。

人力资源社会保障行政部门根据水电燃气供应、物业管理、信贷、税收等反映企业生产经营相关指标的变化情况,及时监控和预警工资支付隐患并做好防范工作,市场监管、金融监管、税务等部门应当予以配合。

【释义】本条是关于农民工工资支付监控预警的规定。

一、建立农民工工资支付监控预警平台

保障农民工工资支付工作是一项系统工程,特别是在工程建设领域,需要工程建设项目审批部门、政府投资项目的管理部门,负责《条例》监督检査的人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门等有关部门在各自职责范围内加强监管,协同联动。2019年“两会”上,李克强总理在《政府工作报告)中明确提出,要推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革。建立农民工工资支付监控预警平台,运用信息化手段将工程建设项目农民工工资支付监管相关信息及时互通共享,促使相关职能部门各司其职、密切协同、通力合作,从而实现在线查询各部门监管信息、在线追溯各环节监管过程、在线监测违法违规问题。

农民工工资支付监控预警平台归集和共享的信息主要是与保障农民工工资支付工作相关的监管信息,包括本条第一款列举的人力资源社会保障、发展改革、司法行政、财政、住房城乡建设、交通运输、水利等部门的工程项目审批、资金落实、施工许可或者备案、有关规范建筑市场秩序的信息,以及《条例》规定的监督检查事项的信息,包括用人单位与农民工签订劳动合同、工资支付、工程建设项目实行农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等。信息归集到平台上,负责《条例》监督检查的部门,通过平台可以及时掌握辖区内工程建设项目前端审批、资金安排、开工建设情况,及早深入工地开展预防和检查工作,对存在违法违规建设,建设资金不到位,违法发包、转包、违法分包、挂靠等欠薪隐患的项目重点监控,防范于未然。

《条例》第四条规定,县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责。农民工工资支付监控预警平台涉及多个监管部门监管信息的归集,为推进形成在各地政府领导下各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的根治欠薪工作机制,本条规定,由县级以上地方人民政府具体负责建立农民工工资支付监控预警平台。一些地方在工作实践中,已经将工程建设领域保障农民工工资支付各项制度监管情况纳入监控预警平台。比如,《山东省农民工工资支付监管平台管理办法》规定,监管平台将农民工实名制管理、工资专用账户、委托银行代发工资等制度系统整合,通过政府主管部门、建设单位、承包企业、农民工、银行等各方信息互联互通,实现对在建工程项目工资专用账户、实名制管理信息、银行代发工资等全过程实时监管,对工资支付情况进行监测预警和统计分析。

二、监控和预警工资支付隐患并做好防范工作

本条第二款是根据企业生产经营指标变化开展工资支付监测预警的规定。国办发〔2016〕1号文件要求,“建立和完善欠薪预警系统,根据工商、税务、银行、水电供应等单位反映的企业生产经营状况相关指标变化情况,定期对重点行业企业进行综合分析研判,发现欠薪隐患要及时预警并做好防范工作。”《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)指出,要充分运用大数据等技术,加强对风险的跟踪预警、探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管,提升监管精准化、智能化水平。

实践表明,在非工程建设领域,绝大多数欠薪事件也是“有迹可循”,如果运用信息化手段,提前监测到位,可以“早发现、早预防、早处置”。在总结近年来地方成功经验的基础上,《条例》规定,地方人力资源社会保障行政部门根据企业生产经营指标变化开展监测预警并加以保障。企业生产经营指标,主要是水电燃气供应、物业管理、信贷、税收等相关指标,这些指标发生变化,定程度上提醒该企业经营状况发生变化。如企业因生产经营困难欠缴水电然气费、物业管理费、税费以及逾期偿还贷款时,人力资源社会保障行政部门应通过市场监管、金融监管、税务等部门提供的数据进行分析比对,将欠薪隐患企业纳入重点监测范围,特别要对重点行业、企业进行综合研判预警,对可能导致拖欠工资数额较大并引发群体性事件的苗头性问题,及时预警、及早干预,指导督促企业采取措施尽快解决拖欠问题。为做好信息归集工作,本条要求市场监管、金融监管、税务等部门应当予以配合,及时向人力资源社会保障行政部门提供企业生产经营状况相关指标变化情况。

建立企业欠薪监控预警机制,是通过信息化大数据管理手段积极应对企业欠薪的一项重要举措,是变被动处理欠薪案件为主动预防的一项重要手段。浙江省积极建立企业欠薪预警监控平台,其功能主要是三个方面:一是通过对水电税费、违法记录和劳动纠纷等数据的监测,及时发现经营风险和欠薪隐患,及早介入处置。二是对不同市场主体的经营和用工行为进行建模分析,实现分类监管。三是通过平台与银行建立工资发放数据的共享机制,对企业和工程项目的工资发放实现动态监管,确保工资按月足额发放。为多渠道归集企业欠薪隐患情况,各地按照国办发〔2016〕1号文件要求,依托劳动保障监察“网格化、网络化”管理工作机制,开展走访、调查,在为企业提供法规政策咨询服务的同时,了解掌握本辖区范围企业欠薪苗头,向用人单位提出建议和警示,消除潜在隐患、防范化解工资矛盾纠纷。

第三十九条  人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门应当按照职责,加强对用人单位与农民工签订劳动合同、工资支付以及工程建设项目实行农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况的监督检查,预防和滅少拖欠农民工工资行为的发生。

【释义】本条是关于监督检查主体和内容的规定。

监督检查主体包括人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门。监督检查内容包括用人单位与农民工签订劳动合同、工资支付以及工程建设项目实行农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况。《条例》之所以将监督检査主体确定为人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门,是依据劳动保障法律法规对监督检査职责的规定和目前工程建设项目农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况监管工作现状作出的规定。

一、劳动合同签订和工资支付情况的监督检查

劳动法第八十五条规定:“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检査,对违反劳动法律、法规的行为有权制止,并责令改正。”第八十七条规定:“县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”因此,县级以上各级人民政府人力资源社会保障行政部门负责劳动法律、法规的监督检查和对违法行为的纠正处理,县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。劳动合同是用人单位与劳动者建立劳动关系、明确双方权利义务关系的协议。劳动合同对确立和维系合同双方的权利和义务,保护劳动关系双方当事人的合法权益具有重要作用。劳动合同法第七十四条规定,县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况、对用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况进行监督检查。因此,用人单位与劳动者签订劳动合同、支付工资情况,由人力资源社会保障行政部门负责监督检查。

同时,按照劳动法第八十七条的规定,住房城乡建设、交通运输、水利等工程建设行业主管部门和有关部门也应当通过行政监督和管理手段督促行业内用人单位落实劳动合同签订、工资支付义务,加强劳动用工管理,形成监管合力。

二、工程建设项目农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况的监督检查

国办发〔2016〕1号文件对工程建设项目农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等制度建立和落实提出了明确要求。各地在贯彻落实国办发〔2016〕1号文件过程中结合实际,既有发挥行业主管部门行业监管优势,由行业主管部门牵头落实的,也有由人力资源社会保障行政部门牵头落实的。在明确分工的前提下,人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门加强协作配合,农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等制度的推进取得了很好的成效。《条例》以行政法规形式第一次将上述制度执行情况列为监督检查内容。立法中考虑到现行法律法规和相关部门“三定”规定中尚未明确这些制度建立和落实的具体主管部门,《条例》尊重地方实践,在监督检查主体上作出原则规定。

第四十条  人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时,需要依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况的,应当经设区的市级以上地方人民政府人力资源社会保障行政部门负责人批准,有关金融机构和登记部门应当予以配合。

【释义】本条是关于人力资源社会保障行政部门在査处拖欠农民工工资案件时依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况的规定。

一、规定财产查询措施的必要性

2011年2月25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》规定,“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬,数额较大,经政府有关部门责令支付仍不支付的”,构成拒不支付劳动报酬罪,从该罪的构成要件来看,“有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬”是其要件之一。

现实中,在一些用人单位和个人有能力支付却找各种理由试图逃避工资支付义务或者不支付农民工工资等情形下,由于人力资源社会保障行政部门没有财产查询的措施,在查处这类案件过程中,无法通过现有的调査检査措施,了解用人单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等资产情况,无法获取用人单位和相关当事人是否有能力支付工资的情况,更无从掌握有能力支付而不支付的证据,影响到拖欠农民工工资案件的解决,甚至导致一些涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件止步于行政处理环节。对被执行人财产进行查询,是人力资源社会保障行政部门获取被执行对象财产线索的最有效途径。依据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(法释〔1998〕15号),申请执行应向人民法院提交申请执行书。申请执行书中应当写明申请执行的理由、事项、执行标的,以及申请执行人所了解的被执行人的财产状况。在实践中,农民工工资报酬是农民工养家的“活命钱”,被拖欠后急于讨回。人力资源社会保障行政部门在申请法院强制执行时,提供详细明确的执行线索,有利于人民法院尽快将拖欠的农民工工资报酬执行到位,维护农民工工资报酬权益。为此,本条规定人力资源社会保障行政部门在一定条件下可以采取査询的措施。

二、查询财产的范围

查询财产的范围包括查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况。

根据商业银行法第三十条规定,“对单位存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外”。《条例》属于行政法规,可以设定对单位存款的查询权。需要注意的是,根据商业银行法第二十九条规定,“对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人査询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”对个人账户查询权、只有法律才可以规定,《条例》无权规定。因此,本条规定的查询权仅限于对单位的存款账户等金融账户,对个人的存款账户不能查询。

《条例》根据查处拖欠农民工工资案件的实际需要,还规定了对相关当事人拥有房产、车辆等情况的查询权,相关当事人既包括相关单位,也包括个人。对此,(不动产登记暂行条例》第二十七条第二款规定:“有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调査处理事项有关的不动产登记资料。

三、查询的适用条件和程序

1、査询的适用条件。在査处拖欠农民工工资案件时,需要依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况的。

《条例》的立法宗旨是规范农民工工资支付行为,保障农民工按时足额获得工资,査询措施的行使限于查处拖欠农民工工资案件这个前提。劳动保障监察事项包括订立劳动合同、禁止使用童工、遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定、遵守工作时间和休息休假规定等情况,除拖欠农民工工资案件外,其他类别案件不能行使查询权。

查询措施行使,关系到当事人财产信息,不能滥用,确有查询需要,才能依法查询,这是查询措施行使的另一个前提条件。查处的拖欠农民工工资案件,应经过人力资源社会保障行政部门劳动保障监察机构立案开展调查,违法事实清楚,确实存在需要依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况的,才可提出查询申请。

2.査询的程序。查询当事人财产情况,事关当事人财产权益和正常生产经营,为严谨、慎重行使查询措施,《条例》规定,査询须经设区的市级以上人力资源社会保障行政部门负责人批准,未经批准不得査询。需要说明的是,直辖市所属的区虽然不属于设区的市,但是级别上属于设区的市级人民政府,因此,开展查询由直辖市的区人力资源社会保障行政部门负责人批准即可。市级以上人力资源社会保障行政部门负责人应认真审查查询申请,确有查询需要的,应当批准查询申请。经批准后,具体实施查询的人力资源社会保障行政部门凭书面协助査询文书,指派劳动保障监察工作执法人员到有关金融机构和登记部门,出示执法证件,开展查询工作。

四、有关金融机构和登记部门应当予以配合

各商业银行等金融机构、不动产登记部门、车辆登记部门在收到人力资源社会保障行政部门的查询文书后,应积极配合开展查询工作,并出具书面查询结果。对于未经市级以上的人力资源社会保障行政部门负责人批准的查询,可依法拒绝。

第四十一条  人力资源杜会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时发生用人单位拒不配合调查、清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形的,可以请求公安机关和其他有关部门协助处理。

人力资源社会保障行政部门发现拖欠农民工工资的违法行为涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的,应当按照有关规定及时移送公安机关审查并作出决定。

【释义】本条是关于人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时请求公安机关和其他有关部门协助处理以及向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件的规定。

一、请求公安机关和其他有关部门协助处理的必要性

在执法实践中,用人单位拒不配合调查或者清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形时有发生,比如,用人单位法定代表人或者主要负责人无正当理由不接受调査,行为人逃匿等情形下,人力资源社会保障行政部门难以收集用工、工资支付等相关证据,无法认定拖欠的数额,也无法判断是否构成拒不支付劳动报酬罪,致使拖欠农民工工资案件査处特别是涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件移送非常困难,不能及时维护农民工的工资报酬权益。公安机关和其他有关部门及时介人并协助处理,有助于人力资源社会保障行政部门做好证据收集和固定工作,也有利于公安机关提前掌握案件情况及当事人涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪线索,及时接收人力资源社会保障行政部门移送的案件资料,开展立案调査。对恶意欠薪的当事人还可以起到教育、震慑作用,促使当事人尽快支付农民工工资。本条中的“其他有关部门”是指在用人单位、清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形下,有权限、有能力进行联系査找的部门。

实践中,有些地方工资支付立法中有“公安机关提前介入调查”的规定。比如、《广东省工资支付条例》第五十条规定:“人力资源社会保障行政部门在办理拒不支付劳动报酬案件过程中,发现涉案人员有拒绝调查、逃匿或者转移、隐藏、销毁证据等行为,依法可以要求公安机关提前介入调查,公安机关应当于以配合。有关行为涉嫌犯罪的、人力资源社会保障行政部门应当依法向公安机关移送案件。”

二、请求公安机关和其他有关部门协助处理的条件

从实践看,用人单位拒不配合调查或者清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形有:拒绝、阻挠劳动保障监察员进行调査、检查;出具伪证或者隐置证据、毁灭证据;以及清偿责任主体及相关当事人逃匿或者无法取得联系等情形。人力资源社会保障行政部门向公安机关请求介入协助的前提,应是出现上述情形,确属拒不配合调查,没有公安机关或者其他有关部门协助就无法査处。除紧急情形外,协助处理请求一般采取书面形式,写明协助原因、协助事项。

三、移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件

刑法修正案(八)规定了拒不支付劳动报酬罪,强化了刑法对劳动者劳动报酬权益的保护。查处拒不支付劳动报酬犯罪行为需要人力资源社会保障行政部门、人民法院、人民检察院、公安机关四个部门既履行好各自的职责,又要相互配合。其中,人力资源社会保障行政部门负责拖欠工资违法案件的调查处理和涉嫌犯罪案件的移送,公安机关负责移送案件的受理、立案和案件侦查,人民检察院负责立案监督、审查批捕、审查起诉,人民法院负责案件的审理和判决。

为了加强案件移送工作,2012年,人力资源社会保障部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》(人社部发〔2012〕3号),明确了四部门的职责分工和案件移送的法律程序。2013年,人力资源社会保障部积极配合最高人民法院制定《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件应用法律若干问题的解释》,细化相关标准,在指导和规范司法机关办理此类案件的同时,也明确了人力资源社会保障行政部门移送涉嫌犯罪案件的条件。2014年,人力资源社会保障部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发《关于加强涉嫌拒不支付劳动见罪案件查处接工作的通知》(人社部发〔2014〕100号),进一步完善移送标准和程序,有效解决了证据获取、犯罪嫌疑人“逃而不匿”、责令文书下达等问题。根据上述规定,涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处工作主要遵循以下程序:

1.涉嫌拒不支付劳动报酬违法犯罪案件查处。人力资源社会保障行政机关依法对农民工工资支付情况进行监督检查,对经调查核实,违法事实清楚、证据确凿的,依法责令支付工资。查处过程中,根据《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知)(人社部发〔2014〕100号)的要求注意以下几个方面::

(1)由于行为人逃匿导致工资账册等证据材料无法调取或用人单位在规定的时间内未提供有关工资支付等相关证据材料的,人力资源社会保障行政部门应及时对劳动者进行调查询问并制作询问笔录,同时应积极收集可证明劳动用工、欠薪数额等事实的相关证据,依据劳动者提供的工资数额及其他有关证据认定事实。调查询问过程一般要录音录像。

(2)行为人拖欠劳动者劳动报酬后,人力资源社会保障行政部门通过书面、电话、短信等能够确认其收悉的方式,通知其在指定的时间内到指定的地点配合解决问题,但其在指定的时间内未到指定的地点配合解决问题或明确表示拒不支付劳动报酬的,视为刑法第二百七十六条之一第一款规定的“以逃匿方法逃避支付劳动者的劳动报酬”。但是,行为人有证据证明因自然灾害、突发重大疾病等非人力所能抗拒的原因造成其无法在指定的时间内到指定的地点配合解决问题的除外。

(3)企业将工程或业务分包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人,该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的,人力资源社会保障行政部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书,责令该企业限期支付劳动者劳动报酬。对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬,该单位或个人仍未向劳动者支付的,应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书,并要求企业监督该单位或个人向劳动者发放到位。

(4)经人力资源社会保障行政部门调查核实,行为人拖欠劳动者劳动报酬事实清楚、证据确凿、数额较大的,应及时下达责令支付文书。对于行为人逃匿,无法将责令支付文书送交其同住成年家属或所在单位负责收件人的,人力资源社会保障行政部门可以在行为人住所地、办公地、生产经营场所、建筑施工项目所在地等地张贴责令支付文书,并采用拍照、录像等方式予以记录,相关影像资料应当纳入案卷。

2.向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件。对涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件的,依法及时移送公安机关。移送应按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》要求,履行相关手续,并制作涉嫌犯罪案件移送文书,在规定的期限内将案件移送公安机关。

移送的案件卷宗中应当附有以下材料:(1)涉嫌犯罪案件移送书;(2)涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件调查报告;(3)涉嫌犯罪案件移送审批表;(4)限期整改指令书或行政处理决定书等执法文书及送达证明材料;(5)劳动者本人或劳动者委托代理人调査询问笔录;(6)拖欠劳动者劳动报酬的单位或个人的基本信息;(7)涉案的书证、物证等有关涉嫌拒不支付劳动报酬的证据材料。

人力资源社会保障行政部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件应当移送与案件相关的全部材料,同时应将案件移送书及有关材料目录抄送同级人民检察院。在移送涉嫌犯罪案件时已经作出行政处罚决定的,应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院。

3.公安机关审查决定。公安机关收到人力资源社会保障行政部门移送的涉嫌犯罪案件,应当在涉嫌犯罪案件移送书回执上签字,对移送材料不全的,可通报人力资源社会保障行政部门按上述规定补充移送。受理后认为不属于本机关管辖的,应当及时转送有管辖权的机关,并书面告知移送案件的人力资源社会保障行政部门。对受理的案件,公安机关应当及时审查,依法作出立案或者不予立案的决定,并书面通知人力资源社会保障行政部门,同时抄送人民检察院。公安机关立案后决定撒销案件的,应当书面通知人力资源社会保障行政部门,同时抄送人民检察院。公安机关作出不立案决定或者撤销案件的,应当同时将案卷材料退回人力资源社会保障行政部门,并书面说明理由。

第四十二条  人力资源杜会保障行政部门作出责令支付被拖欠的农民工工资的决定,相关单位不支付的,可以依法申请人民法院强制执行。

【释义】本条是关于人力资源社会保障行政部门中申请人民法院强制执行的规定

一、拖欠农民工工资违法案件的查处

按照《劳动保障监察条例》《劳动和社会保障部关于实施《〈劳动保障监察条例)若干规定》的要求,人力资源社会保障行政部门查处拖欠农民工工资违法案件一般按照登记立案、调查取证、依法处理和送达的程序进行。

1.登记立案。接到投诉或者在日常巡视检查、专项检查中发现拖欠农民工工资违法行为,依法需要进行调查处理的,应当登记立案。《劳动和社会保障部关于实施(劳动保障监察条例》若干规定》第十九条第一款规定,“劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为,需要进行调查处理的,应当及时立案查处。”

2.调查取证。对已经立案的案件,劳动保障监察机构要全面、客观、公正地开展调查,收集违法相关证据。按照《劳动保障监察条例》第十五条及本条例》规定,可以采取的调查、检査措施包括:进入用人单位的劳动场所进行检查;就调查、检査事项询问有关人员;要求用人单位提供与调查、检査事项相关的文件资料,必要时可以发出调査询问书;采取记录、录音、录像、照相和复制等方式收集有关的情况和资料;对事实确凿、可以当场处理的拖欠工资行为当场予以纠正;可以委托注册会计师事务所对用人单位工资支付的情况进行审计;查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况;法律法规规定可以采取的其他调查、检查措施。

3.依法处理和送达。调査取证后,对拖欠农民工工资违法行为事实清楚、证据确凿的,依法作出责令支付农民工工资的决定,制作劳动保障监察限期整改指令书或者劳动保障监察行政处理决定书。劳动保障监察限期整改指令书、劳动保障监察行政处处理决定书要载明法定事项,加盖人力资源社会保障行政部门印章。依照民事诉讼法的有关规定,将劳动保障监察限期整改指令书、劳动保障监察行政处理决定书送达当事人。

二、依法申请人民法院强制执行

行政强制法第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的、作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”人力资源社会保障行政部门对拖欠农民工工资违法行为没有查封、划拨、扣押等强制执行措施,责令支付农民工工资的法律文书送达给相关单位后,相关单位在规定期限内不履行的,农民工依然拿不到自己的工资。因此,本条规定,相关单位不支付的,人力资源社会保障行政部门可以依法申请人民法院强制执行。这样既可以在执法过程中向当事人宣传申请人民法院强制执行的相关规定,教育、引导当事人按期自觉履行,也可以督促人力资源社会保障行政部门在相关单位不支付的情况下,依法及时申请人民法院强制执行,将农民工工资执行到位。

人力资源社会保障行政部门申请人民法院强制执行,应当按照行政强制法规定的条件、时限、步骤等要求进行。

1.时限。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,人力资源社会保障行政部门可以自责令支付决定的文书规定的期限届满之日起三个月内,申请人民法院强制执行。

2.催告。申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

3.提交材料。向人民法院申请强制执行,应当提供下列材料:(1)强制执行申请书;(2)行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;(3)当事人的意见及行政机关催告情况;(4)申请强制执行标的情况;(5)法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由人力资源社会保障行政部门负责人签名,加盖印章,并注明日期。

人民法院接到强制执行的申请,应当在五日内受理。对人民法院不予受理的裁定有异议的,人力资源社会保障行政部门可以在十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,对符合规定,且行政决定具备法定执行效力的,人民法院应当依法自受理之日起七日内作出执行裁定。

三、依法申请人民法院强制执行与向人民法院申请支付令的区别

为了保护劳动者的工资报酬权益,劳动合同法将支付令制度引入欠薪案件的解决,赋予劳动者快捷进入司法救济程序途径。劳动合同法第三十条第二款规定:“用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的,劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令,人民法院应当依法发出支付令。”根据民事诉讼法有关规定,支付令制度包括适用条件、支付令的申请、受理和发出以及异议等内容。农民工申请支付令,一般需要符合下列规定:

1.申请支付令的条件:用人单位拖欠农民工工资,用人单位和农民工之间没有其他债务纠纷且支付令能够送达用人单位的,农民工可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。

2.支付令的申请、受理和发出:农民工在申请书上应当写明请求给付劳动报酬的金额和所根据的事实、证据;农民工提出申请后,人民法院应当在五日内通知其是否受理;人民法院受理申请后,经审査农民工提供的事实、证据,对工资债权债务关系明确、合法的,应当在受理之日起十五日内向用人单位发出支付令;人民法院经审査认为农民工的申请不成立的,可以裁定予以驳回用人单位应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务即拖欠的工资或者向人民法院提出书面异议。用人单位在规定期限内不提出异议又不履行支付令的,农民工可以向人民法院申请强制执行。人民法院在收到用人单位提出的书面异议后,可以裁定终结支付令这一督促程序,支付令自行失效。

可见,依法申请人民法院强制执行与向人民法院申请支付令的性质、申请主体、条件和程序不同。人力资源社会保障行政部门申请人民法院强制执行属行政强制,遵循行政强制法的要求;农民工向人民法院申请支付令,按照民事诉讼法的督促程序进行。农民工向人民法院申请支付令,在人民法院发出支付令后,如果用人单位提出异议,支付令自行失效,农民工可以依法投诉,也可以依法申请劳动争议调解仲裁和向人民法院提起诉讼。

第四十三条  相关行业工程建设主管部门应当依法规范本领域建设市场秩序,对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为进行查处,并对导致拖欠农民工工资的违法行为及时予以制止、纠正。

【释义】本条是对相关行业工程建设主管部门依法规范本领域建设市场秩序、查处有关违法行为的规定。

国办发〔2016〕1号文件要求,“住房城乡建设、交通运输、水利等部门要切实履行行业监管责任,规范工程建设市场秩序……负责督办因挂靠承包、违法分包、转包、拖欠工程款等造成的欠薪案件”,《条例》第七条第二款也对相关行业工程建设主管部门的职责作了规定。实际施工中,一些建设项目层层分包甚至转包,以包代管,由自然人(俗称“包工头”)组织农民工进场施工的现象仍然存在。由于管理层级多,人工费中本应发放给农民工的工资容易被层层截留,造成欠薪和工程款纠纷。发生欠薪后,施工总承包单位、劳务公司都很难拿出证据证明是否真实欠薪及欠薪的具体数额,难以查证欠薪事实和确定责任主体。近年来,相关行业工程建设主管部门依法加强建设市场监管,整治违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为,建设市场秩序不断规范。要有效過制这类违法行为,必须加强行业监管,按照“谁主管谁负责”的原则,由住房城乡建设、交通运输、水利等行业工程建设主管部门加强对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为的查处,做到标本兼治、综合治理。

国家立法对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为,一直有严格的禁止性规定,并且明确认定标准、具体情形、处理方式和监管部门。合同法第二百七十二条第二款规定:“……承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。”建筑法第二十四条第一款规定:“提倡对建筑工程实行总承包,禁止将建筑工程肢解发包。”第二十八条第一款规定:“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人,禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”第二十九条第三款规定:“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”《建设工程质量管理条例》第七条规定,建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位,不得将建设工程肢解发包;第二十五条规定,禁止施工单位超越本单位资质等级许可的业务范围或者以其他施工单位的名义承揽工程。禁止施工单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程。施工单位不得转包或者违法分包工程。关于肢解发包、违法分包、转包的情形,《建设工程质量管理条例》第七

十八条作出具体规定:“本条例所称肢解发包,是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。本条例所称违法分包,是指下列行为:(一)总承包单位将建设工程分包但给不具备相应资质条件的单位的;(二)建设工程总承包合同中未有约定,又未经建设单位认可,承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的;(三)施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的;(四)分包单位将其承包的建设工程再分包的。本条例所称转包,是指承包单位承包建设工程后不履行合同约定的责任和义务,将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。”

   有关违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为的认定,应当以建筑法、《建设工程质量管理条例》为依据,相关行业有其他补充规定的,还应满足其他相关规定。2019年1月,住房和城乡建设部印发的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》(建市规〔2019〕1号)第五条规定,违法发包,是指建设单位将工程发包给个人或不具有相应资质的单位、肢解发包、违反法定程序发包及其他违反法律法规规定发包的行为。转包,是指承包单位承包工程后,不履行合同约定的责任和义务,将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。挂靠,是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程的行为。承揽工程,包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动。违法分包,是指承包单位承包工程后违反法律法规规定,把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。此外,该办法还对转包、挂靠、违法分包情形进行了列举。交通运输部制定的《公路工程施工分包管理办法》(交公路发〔2011〕685号)明确了分包人应当具备的条件,以及转包、违法分包的情形。水利部制定的《水利工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理暂行办法》(水建管〔2016〕420号)也明确了转包、违法分包、出借借用资质三种违法行为的定义及具体情形。

主管工程建设的住房城乡建设、交通运输、水利等部门,应当按照法律法规、国务院和各级地方政府明确规定的职责,依法规范本领域建设市场秩序,完善建设市场监管政策,规范招标投标行为,严格从业单位资质、从业人员资格管理,组织相关业务培训,开展市场主体的信用评价,加强合同履约监管和监督检查,依法受理投诉举报,査处扰乱市场秩序的违法违规行为。同时,还应当发挥行业监管优势,对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为导致的拖欠农民工工资行为及时予以制止、纠正。

第四十四条  财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门按照职责,依法对政府投资项目建设单位按照工程施工合同约定向农民工工资专用账户拨付资金情况进行监督。

【释义】本条是对政府投资项目建设单位向农民工工资专用账户拨付资金情况监督的规定。

一、政府投资项目建设单位向农民工工资专用账户拨付资金

农民工工资专用账户制度的核心是,工程款中的人工费用单独拨付、专户储存、专项支付,确保农民工工资按时足额支付,这是从源头上依法治理建设领域欠薪的有效措施。为此,《条例》在第二十九条将人工费用按时足额拨付设定为建设单位的法定义务,在法律责任中的第五十七条规定了相应的行政处罚,在本条规定了过程监管。为确保政府投资项目在签约后的实施过程中,建设单位依法依约向农民工工资专用账户按时足额拨付资金,发挥政府投资项目在保障农民工工资支付的带头、示范作用,本条规定财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门按照职责依法开展监督。

二、财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门按照职责开展监督

1.监督主体。(1)财政部门。财政部门负责政府投资资金的预算管理,根据经批准的预算,按照法律、行政法规和国库管理的有关规定,及时、足额办理政府投资资金拨付。预算法第五十七条第一款规定:“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拔付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。”第八十八条规定:“各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情況。”国办发〔2016〕1号文件要求,“财政部门要加强对政府投资项目建设全过程的资金监管,按规定及时拨付财政资金”。

(2)审计机关。审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。国家实行审计监督制度,国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照审计法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照审计法规定接受审计监督。审计法第二十二条规定:审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”审计法实施条例第二十条规定:“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目,包括:(一)全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;(二)未全部使用财政资金,财政资金占项目总投资的比例超过50%,或者占项目总投资的比例在50%以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目工程决算,依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”预算法第八十九条第一款规定,“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督”。(3)相关行业工程建设主管部门。《政府投资条例》第二十七条第一款规定:“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核査等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检査。”

2.监督内容。监督内容为建设单位是否按照法律规定及工程施工合同约定向农民工工资专用账户拨付资金。监督的重点包括:资金拨付的周期、时间是否与合同一致;资金拨付的金额是否符合合同约定要求以及计量支付的人工费数额;相关凭据是否规范等其他内容。建设单位应积极配合上述部门开展的监管工作,并及时提供工程施工合同、农民工工资专用账户等有关资料。这里需要强调的是,有关部门应当依法实施监督,并且要按照工程施工合同约定。由于工程建设情况复杂多样,施工合同约定也不尽相同,应当本着实事求是的原则,在确保农民工工资按时足额支付的前提下进行监督检査。

同时,各部门依据各自职责,监督的内容和方式也有所不同,各有側重基本建设财务规则》第五十七条规定:“财政部门和项目主管部门应当加强项目的监督管理,采取事前、事中、事后相结合,日常监督与专项监督相结合的方式,对项目财务行为实施全过程监督管理。”《政府投资项目审计规定》(审投发〔2010〕173号)第六条规定、审计机关对政府投资项目重点审计履行基本建设程序情况、投资控制和资金管理使用等情况。

财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门在依法履行建设资金监管职责时,均有可能获得建设单位未按照工程施工合同约定向农民工工资专用账户拨付资金的违法线索,在监督过程中应当协同配合,全过程、全方位监管建设单位向农民工工资专用账户拨付资金情况,确保政府投资项目农民工工资专用账户制度切实发挥作用。

第四十五条  司法行政部门和法律援助机构应当将农民工列为法律援助的重点对象,并依法为请求支付工资的农民工提供便捷的法律援助。

公共法律服务相关机构应当积极参与相关诉讼、咨询、调解等活动,帮助解决拖欠农民工工资问题。

【释义】本条是关于司法行政部门、法律援助机构及公共法律服务相关机构在保障农民工工资支付中相关职责的规定。

为广大农民工提供便捷、高效的公共法律服务,是一项重要的民生工程也是保障农民工工资支付制度体系不可或缺的重要组成部分。实践中,许多农民工由于经济条件有限且缺乏必要的法律知识,往往不能及时、有效地维护自身合法权益,有的甚至转而采用极端方式讨要工资。《条例》对司法行政部门和法律援助机构为请求支付工资的农民工提供法律援助、公共法律服务相关机构帮助解决拖欠农民工工资问题加以明确规定,目的在于解决农民工维权的实际困难、发挥公共法律服务在保障农民工工资支付中的重要作用,确保农民工能够依法、及时、充分地维护自身工资权益。

一、为依法请求支付工资的农民工提供法律援助

法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人免费获得必要的法律咨询、代理、辦护、值班律师法律帮助等无偿法律服务,维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度,是公共法律服务体系的重要组成部分。

目前我国的法律援助对象是符合法定条件的公民,不包括法人和其他组织。公民获得民事、行政法律援助一般需要经过经济状况和事项范围的审查,刑事法律援助对事项范围无限制。

1、法律援助经济困难标准。《法律援助条例》授权省、自治区、直辖市人民政府规定本行政区域的经济困难标准。目前,全国绝大多数省份将经济困难标准调整至低收入、最低工资标准或者低保标准的二倍。

关于法律援助的事项范围,《法律援助条例》第十条规定了民事和行政事项的基本范围,主要是公民主张与其基本生存有关的事项,包括六类:(1)依法请求国家賠偿;(2)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇;(3)请求发给抚恤金、救济金;(4)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;(5)请求支付劳动报酬;(6)主张因见义勇为行为产生的民事权益。同时,根据第十条第二款的授权,各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地经济发展状况和法律援助需求状况,对法律援助事项作出补充规定。随着法律援助事项范围的不断扩大,包括损害赔偿事项、婚姻家庭事项、因劳动关系请求赔偿等劳动保障事项以及残疾人、老年人、军人军属等特定群体主张侵权赔偿事项等纳入了援助范围。

2.法律援助的实施与监督。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请,统一接受司法机关通知辩护,指派或安排人员为符合条件的公民提供法律援助。国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作,县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。

公民申请法律援助的,应当向法律援助机构提交以下材料:身份证或者其他有效身份证件,经济困难证明以及与所申请法律援助事项有关的案件材料。法律援助机构对当事人的申请依法进行审查,对符合法律援助条件的,作出给予法律援助的决定;对不符合法律援助条件的,作出不予法律援助的决定,申请人可向司法行政机关提出异议,由其进行审查并作出相应决定。

接受法律援助指派或者安排办理法律援助案件的法律援助人员主要有以下几类主体:律师事务所律师、法律援助机构工作人员、基层法律服务工作者、社会组织人员和志愿者。

3.农民工是法律援助的重点对象。近年来,农民工等特殊群体能否切实享有法律援助等基本公共法律服务权益,受到越来越多的关注。2006年1月,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)规定,对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的农民工,不再审査其经济困难条件。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年6月印发的《关于完善法律援助制度的意见)(中办发〔2015〕37号)、2019年7月印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,均将农民工等特殊群体作为法律援助的重点对象,并要求进一步放宽经济困难标准,使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体。

现实中、工资收入在往占据农民工乃至其家庭收入的主要部分,大多数被欠薪农民工经济困难,须通过便捷的法律援助维护自身合法权益。因此,《条例》规定将农民工群体作为法律援助的重点对象,明确其在请求支付工资过程中依法拥有获得法律援助的资格,第三十四条还要求施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌、明示法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息。这体现了以人民为中心,维护社会公平正义的立法理念,对提高农民工的获得感、幸福感、安全感具有现实意义。实践中,法律援助对解决农民工维权实际困难,引导其依法、有效保护工资权益,具有不可替代的作用。广大农民工已经成为法律援助制度实施的重要受益群体。

二、公共法律服务相关机构帮助解決拖欠衣民工工资问题

2019年9月,司法部印发的《公共法律服务事项清单》规定了16个具体服务事项。除法律援助(申请类)、法律援助(通知辩护、通知代理类)、值班律师法律帮助、军人军属法律援助、公证、司法鉴定法律援助等由法律援助机构提供的服务事项外,还包括:(1)司法行政机关及相关部门设立以法治为主题的广场、长廊、宣传栏等文化阵地;(2)由司法行政机关制作发布普法公益广告、歌曲、动漫等法治文化作品;(3)司法行政机关及相关部门开展的法治宣传教育;(4)司法行政机关向社会公众解答基本法律问题、导引相关服务、提供专业法律意见等法律咨询服务;(5)司法部通过中国法律服务网提供法律法规查;(6)司法部通过中国法律服务网提供司法行政(法律服务)典型案例查询;(7)司法行政机关提供法律服务机构和人员信息査询;(8)司法行政机关以提供法律服务办事指南为形式开展的法律便利服务;(9)由人民调解组织提供的人民调解,包括依申请调解和主动调解,主要是对民间纠纷当事人进行说服、疏导、促使当事人自愿达成调解协议;(10)在公共法律服务中心(站)设立的律师调解工作室、在律师协会设立的法律调解中心、在人民法院设立的律师调解工作室提供的律师调解,主要是对符合条件的纠纷进行调解,协助各方当事人通过自愿协商达成协议、解决争议;(11)村(居)配备的法律顾问参与矛盾纠纷化解、服务村(居)依法治理、为村(居)民提供法律咨询和法律服务、开展普法宣传。

实践中,公共法律服务相关机构提供的法律服务可以有效降低农民工维权成本、满足其多元化的权益保障需求,对更好解决拖欠农民工工资问题具有积极意义。农民工可以通过设在各地的公共法律服务中心(工作站、工作室)、“12148”公共法律服务热线、法律服务网获取相关法律服务。《条例》在本条第二款明确要求公共法律服务相关机构积极参与相关诉讼、咨询、调解等活动目的在于为广大农民工构建更为全面、有效的工资权益保障网络,推动形成全社会关注根治拖欠农民工工资问题的良好氛围。

2020年2月,司法部办公厅印发的《关于学习宣传贯彻<保障农民工工资支付条例>进一步做好根治拖欠农民工工资工作的通知》提出,要引导农民工优先通过公共法律服务热线和网络平台进行法律咨询和申请法律援助。要深化便民服务措施,依托司法部及地方法律服务网“农民工欠薪求助绿色通道做好农民工欠薪线素收集、留言咨询解答、法律援助案件办理等工作。要联合人力资源社会保障等部门,明确施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌,明示法律援助申请渠道、“12348”公共法律服务热线等信息。要充分发挥各类调解组织在解决农民工工资争议案件中的积极作用,将拖欠农民工工资纠纷作为排査调解重点内容之一,及时发现苗头隐患线索,实现抓早抓小、应调尽调,依法及时有效化解矛盾纠纷。

第四十六条  人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门应当按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求,通过以案释法等多种形式,加大对保障农民工工资支付相关法律法规的普及宣传。

【释义】本条是关于人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门落实保障农民工工资支付相关法律法规普法宣传要求的规定。

党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。《全国人民代表大会常务委员会关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》提出健全普法责任制,要求国家机关建立普法责任清单。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》(中办发〔2017〕31号)、将普法责任制进一步细化、实化,提出了更加明确、具体的要求。人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门在保障农民工工资支付工作中,既是实施法律法规的主体,同时也是普及宣传法律法规的主体。《条例》明确规定上述部门的普法责任,目的在于强化落实“谁执法谁普法”普法责任制的行动自觉,通过加大普法,引导农民工合法、理性维权、督促用人单位切实规范农民工工资支付,为保障农民工工资权證营造良好的法治环境。

一、普法是保障衣民工工资支付工作的重要内容

国办发〔2016〕1号文件明确提出,加大普法宣传力度,发挥新闻媒体宣传引导和舆论监督作用,大力宣传劳动保障法律法规,依法公布典型违法案件,引导企业经营者增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识,引导农民工依法理性维权,营造保障农民工工资支付的良好舆论氛围。根据“谁执法谁普法”的普法责任制要求,人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门肩负着普及宣传保障农民工工资支付相关法律法规的职责。在现实生活中,一些用人单位之所以违反劳动保障法律、法规或者规章除了片面追求经济效益以外,有很多情况是因不了解相关规定内容所造成。与此同时,一些劳动者特别是部分农民工,由于不知法、不懂法,在合法权益受到用人单位侵害时,很难有效地维护和争取自身权益。人力资源社会保障行政部门在执法过程中,要切实履行宣传保障农民工工资支付法律、法规、规章的职责,使用人单位明确违法后果,主动认识到尊法守法与自身利益的一致性;同时要向农民工普及宣传法律和维权知识,提高其法治意识,在工资权益受到侵害时,能够依法维护自身权益。《人力资源社会保障部关于贯彻“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》(人社部发〔2017〕98号)提出注重在依法履行职责过程中开展普法,明确要求在组织开展农民工工资支付等专项检查活动时要对普法内容、普法形式、普法责任等作出具体部署,要求建立并落实工作人员以案释法制度,结合具体案情向当事人进行释法说理。

相关行业工程建设主管部门和其他有关部门也应当切实履行普法职责,把普及宣传保障农民工工资支付相关法律法规纳入部门工作安排,结合保障农民工工资支付具体实践,制定并完善普法计划,明确有针对性的普法任务和工作要求,将实施法律与普法工作紧密联系在一起,把普法融入保障农民工工资支付相关法律法规实施的全过程、各环节。

二、以多种形式加大保障农民工工资支付相关法律法规的普及宣传

做好保障农民工工资支付相关法律法规的普及宣传,需要根据农民工群体及相关领域用人单位的特点,以形式新颖、灵活多样的方式,推动形成知法、尊法、守法的良好法治氛围。

人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门在普及宣传保障农民工工资支付相关法律法规工作中,要做到日常与集中结合、普遍与重点结合、广度与深度结合、教育与监督结合,增强工作的针对性,实效性。同时,积极创新普法手段,利用以案说法等方式,提高普及宣传效果使保障农民工工资支付工作能够更好地融入本领域、本行业法治建设工作之中近年来,随着根治欠薪工作不断推向深入,与之相关的普法力度持续加大探索出许多行之有效的普法宣传形式。人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门在官网开通“根治欠薪进行时”专栏、召开专题新闻发布会、开展集中宣传、组织法律培训、加大重大欠薪典型案例的曝光力度,扩大了保障农民工工资支付相关法律法规普及宣传的覆盖面和影响力,切实提高了农民工自我保护意识和维权意识,增强了用人单位依法用工、守法经营的法律意识,在社会上营造了保障农民工工资权益的良好法治氮围。

第四十七条  人力资源社会保障行政部门应当建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案,对用人单位开展守法诚信等级评价。

用人单位有严重拖欠农民工工资违法行为的,由人力资源社会保障行政部门向社会公布,必要时可以通过召开新闻发布会等形式向媒体公开曝光。

【释义】本条是关于人力资源社会保障行政部门开展用人单位劳动保障守法诚信等级评价和严重拖欠农民工工资违法行为社会公布的规定。

一、劳动保障守法诚信等级评价和重大劳动保障违法行为社会公布制度

社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排,党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作,2007年,国务院办公厅印发《关于社会信用体系建设的若干意见》(国办发〔2007〕17号),提出全面推进社会信用体系建设,加快建立与我国经济社会发展水平相适应的社会信用体系基本框架和运行机制的发展目标。劳动用工领域信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分,《中共中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见》《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国办发〔2014〕21号)以及国办发〔2016〕1号文件都对加强劳动保障守法诚信评价制度,推进企业工资支付诚信体系建设,建立用人单

位拖欠工资违法行为公示制度提出要求。《劳动保障监察条例》第二十二条明确规定,“劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的,由有关的劳动保障行政部门向社会公布。”近年来,人力资源社会保障部大力推进劳动用工领域信用建设,创新监管模式,陆续出台《企业劳动保障守法诚信等级评价办法》《重大劳动保障违法行为社会公布办法》,稳步开展企业劳动保障守法诚信等级评价,定期向社会公布重大典型欠薪案件,取得明显成效。保障农民工工资支付,信用监管是必不可少的有效途径,因此,《条例》将实践中行之有效的劳动保障守法诚信等级评价、重大劳动保障违法行为社会公布制度在立法中明确下来。

二、建立劳动保障守法诚信档案,开展守法诚信等级评价

劳动保障守法诚信等级评价是根据用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况,对其进行劳动保障守法诚信等级评价的行为。开展这项工作的目的是增强劳动保障监察的针对性和效率,实行分类监管,督促用人单位遵守劳动保障法律规定,履行守法诚信义务。建立劳动保障守法诚信档案是开展劳动保障守法诚信等级评价的基础性工作。人力资源社会保障行政部门通过劳动保障监察“网格化、网络化”管理、书面审査等工作全面收集用人单位守法诚信信息,结合日常巡视检查、举报投诉查处、专项检査等劳动保障监察工作中获取的有关信息,建立守法诚信档案库。推进劳动保障守法诚信等级评价,应加强信息化建设,充分利用信息技术和手段,整合信息资源,提高劳动保障守法诚信等级评价工作效率。

按照《企业劳动保障守法诚信等级评价办法》规定,开展评价工作的依据包括用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况、与劳动者订立劳动合同的情况、遵守劳务派遣规定的情况、遵守禁止使用童工规定的情况、遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况、遵守工作时间和休息休假规定的情况、支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况、参加各项社会保险和缴纳社会保险费等情况。根据评价情况,劳动保障守法诚信等级则分为A级、B级和C级。具体划分标准为:遵守劳动保障法律、法规和规章,未因劳动保障违法行为被查处的,评为A级;因劳动保障违法行为被查处,但不属于C级所列情形的,评为B级;符合所列情形之一的,即属于C级:因劳动保障违法行为被查处三次以上(含三次)的;因劳动保障违法行为引发群体性事件、极端事件或造成严重社会影响的;因使用童工、强追劳动等严重劳动保障违法行为被查处的;拒不履行劳动保障监察限期整改指令、行政处理决定或者行政处罚决定的;无理抗拒、阻挠人力资源社会保障行政部门实施劳动保障监察的;因劳动保障违法行为被追究刑事责任的。对这三类企业分别有相应的激励和惩戒措施。对于被评为A级的企业,人力资源社会保障行政部门适当减少劳动保障监察日常巡视检查频次。对于被评为B级的企业,适当增加劳动保障监察日常巡视检查频次,督促其尽快改正违法行为。对于被评为C级的企业,列入劳动保障监察重点对象,强化劳动保障监察日常巡视检查。同时,对于C级企业,人力资源社会保障行政部门也将对其主要负责人、直接责任人进行约谈,敦促其遵守劳动保障法律、法规和规章。实践证明,这项工作一方面提高了劳动保障监察事中事后监管的针对性和有效性,另一方面能够促进用人单位自我规范、自我约束、自我激励和主动守法。

三、严重拖欠农民工工资违法行为社会公布

实行严重拖欠农民工工资违法行为社会公布制度是加强对严重拖欠农民工工资违法行为惩戒,强化社会舆论监督,促进用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的重要措施。《条例》作为保障农民工工资支付的专门法规再次明确这项工作,有利于进一步推进和规范社会公布工作。

认定标准是依法规范严重拖欠农民工工资违法行为社会公布工作的关键环节。《重大劳动保障违法行为社会公布办法》第五条规定:“人力资源社会保障行政部门对下列已经依法査处并作出处理决定的重大劳动保障违法行为,应当向社会公布:(一)克扣、无故拖欠劳动者劳动报酬,数额较大的;拒不支付劳动报酬,依法移送司法机关追究刑事责任的;(二)不依法参加社会保险或者不依法纳社会保险费,情节严重的;(三)违反工作时间和休息休假规定,情节严重的;(四)违反女职工和未成年工特殊劳动保护规定,情节严重的;(五)违反禁止使用童工规定的;(六)因劳动保障违法行为造成严重不良社会影响的;(七)其他重大劳动保障违法行为。”其中,拖欠劳动报酬方面包括了克扣、无故拖欠劳动者劳动保存后,数额较大以及拒不支付劳动报酬,依法移送司法机关追究刑事责任两种情形。“数额较大”的标准,由各地结合实际情况于以确定和把握。为了强调社会公布的严肃性、规范性和公平性,对严重拖欠农民工工资的违法行为,人力资源社会保障行政部门应当予以公布。

对严重拖欠农民工工资违法行为进行社会公布有四项具体内容:违法主体全称、统一社会信用代码(或者注册号)以及地址,法定代表人或者负责人姓名;主要违法事实及相关处理情况。社会公布主要通过本级人力资源社会保障行政部门门户网站、当地主要报刊、电视等媒体途径,必要时可召开新闻发布会公布。为形成制度化公布机制,有效引导和促进用人单位遵守工资支付法律规定,减少地方保护主义等导致的不敢公布、不愿公布问题,《重大劳动保障违法行为社会公布办法》对公布频次作出明确要求,同时还规定可随时公布的方式,进一步增强社会公布的及时性、有效性。近年来,人力资源社会保障部每年都对一些在全国有重大影响的拖欠农民工工资违法行为进行社会公布,2019年,全国人力资源社会保障行政部门共向社会公布重大劳动保障违法案件3286件,其中,公布重大欠薪案件2395件,取得了较好的警示和教育效果。

向社会公布严重拖欠农民工工资违法行为,是新形势下加强社会治理的一项制度创新,具有重大意义。一是加大了对违法者的惩戒力度。社会公布制度借助新闻媒体将严重拖欠衣民工工资违法行为广而告之,扩大了公众的知晓和监督范围,加重了对违法者的负面评价,对违法者的声誉和信用特别是在劳动力市场上的信用度必定会产生消极影响。二是有助于劳动保障监察的预防和教育功能。预防和惩戒是劳动保障监察工作的两个方面,“査处一案,带动一片”是劳动保障监察机构追求的目标。将严重拖欠农民工工资违法行为“张榜公布”,形成“前车之鉴”,可以在一定程度上震慑潜在违法者和漏网违法者,打消他们的侥幸心理,从而起到预防违法的功效。同时,真名实姓、内容完整地公布典型案件,也是开展劳动保障法律宣传教育的有效方式。通过真实案例,用人单位可以切实体会到动保障法律法规的严肃性和违法的严重后果;劳动者可以直观地了解自身正当的工资权利和理性的维权手段。三是有益于提高劳动保障监察执法水平。将劳动保障监察机构自身的执法行为向社会公开,接受社会的监督和评价,可以规范执法行为,促进依法行政。

第四十八条  用人单位拖欠农民工工资,情节严重或者造成严重不良社会影响的,有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单,在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评侁评先、交通出行等方面依法依规予以限制。

拖欠农民工工资需要列入失信联合惩戒名单的具体情形,由国务院人力资源社会保障行政部门规定。

【释义】本条是关于用人单位拖欠农民工工资失信联合惩戒的规定。

一、拖欠农民工工资失信联合惩戒制度

《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国办发〔2016〕33号)以及国办发〔2016〕1号文件等强调要加快建立拖欠农民工工资“黑名单”管理制度,健全欠薪失信联合惩戒机制。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)也明确规定,“将存在拖欠工资行为的企业列入黑名单,对其采取限制市场准入等惩戒措施,情节严重的降低资质等级”。

2017年,人力资源社会保障部印发《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》(人社部规〔2017〕16号),与国家发展改革委、人民银行、中央组织部、中央文明办、中央网信办、最高人民法院、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国资委、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、新闻出版广电总局、银监会、证监会、保监会、国家公务员局、国家外汇管理局、民航局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、铁路总公司等三十个部门联合签署《关于对严重拖欠农民工工资用人单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2017〕2058

号),实施拖欠农民工工资“黑名单”管理、会同有关部门开展联合惩戒。

   拖欠农民工工资“黑名单”管理的实施具有重要意义。一是落实国家社会信用体系建设规划,加强劳动用工守法诚信体系建设的重要内容。继制定《企业劳动保障守法诚信等级评价办法》《重大劳动保障违法行为社会公布办法》之后,出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》,进一步加强了劳动用工诚信体系建设,为劳动保障监察信用监管措施提供制度依据。二是进一步完善了劳动保障监察长效制度机制,促进完善源头预防、动态监管和失信惩戒相结合的监察执法体系,是对违法失信用人单位行政处理或者行政处罚的有力补充,将进一步增加劳动保障监察执法效果。三是保障农民工工资支付的重要措施。“黑名单”管理制度的建立运行,有利于通过多部门联合惩戒和社会信用体系评价,使得用人单位“一处违法、处处受限”,震慑和警示用人单位规范用工行为,让其形成“不敢违法、不愿违法”的自觉守法意识,规范工资支付行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资违法行为的信用惩戒力度,提高用人单位违法成本,推动在全社会范围内建设和谐有序、良性发展的工资支付法治环境,《条例》在总结实践经验的基础上,对拖欠农民工工资失信联合惩戒制度予以明确。

二、拖欠农民工工资失信联合惩戒的情形、对象及限制

1.拖欠农民工工资失信联合惩戒的情形。关于本条第一款中的“情节严重或者造成严重不良社会影响”的理解。按照《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条的规定,主要包括两种情形:一是克扣、无故拖欠农民工工资,数额达到认定拒不支付劳动报酬罪数额标准的;二是因拖欠农民工工资违法行为引发群体性事件、极端事件造成严重不良社会影响的。《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》规定,认定拒不支付劳动报酬罪数额标准为:(1)拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在五千元至二万元以上的;(2)拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在三万元至十万元以上的。该司法解释同时规定,各省、自治区、直辖市高级人民法院可以根据本地区经济社会发展状况,在前款规定的数额幅度内,研究确定本地区执行的具体数额标准,报最高人民法院备案。目前各省、自治区、直辖市都已确定本地区执行的具体数额标准。

此外,针对在因违法分包、层层转包等因素导致农民工主体难以确定的问题、《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》第五条单列一款:“将劳务违法分包、转包给不具备用工主体资格的组织和个人造成拖欠农民工工工资且符合前款规定情形的,应将违法分包、转包单位及不具备用工主体资格的组织和个人一并列入拖欠工资‘黑名单’。”该款规定旨在督促工程建设领域业规范用工行为,加强对拖欠农民工工资问题的源头治理。

2.拖欠农民工工资失信联合惩戒的对象及限制。拖欠农民工工资失信联合惩戒的对象包括该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

本条对限制措施作出原则性规定,包括在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。具体限制措施在《关于对严重拖欠农民工工资用人单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》已经明确规定,即在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先等方面,按部门职责采取依法限制参与工程建设项目招投标活动、依法限制或取消政策性资金、政府补贴性资金和社会保障资金支持、限制取得或终止其基础设施和公用事业特许经营、依法禁止其作为供应商参与政府采购活动、依法限制取得政府供应土地等三十项具体措施。

第四十九条  建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款,导致拖欠农民工工资的,县级以上地方人民政府应当限制其新建项目并记入信用记录,纳入国家信用信息系统进行公示。

【释义】本条是对建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款导致拖欠农民工工资处理的规定。

建设单位依法筹措建设资金,及时到位建设资金,及时支付工程款,是防止拖欠农民工工资的必要前提。为确保建设单位具备工程款支付能力,《条例》第二十四条第一款规定:“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。”本条和《条例》第五十七条相应规定了法律责任,明晰了建设单位违规成本和可能带来的潜在风险,加大了工程款支付担保制度的推行力度。政府投资项目要带头落实建设资金,带头防止拖欠,未落实建设资金的不得违规开工建设。《条例》第二十三条第二款规定:“政府投资项目所需资金,应当按照国家有关规定落实到位,不得由施工单位垫资建设。”《条例》第二十三条、第二十四条均要求建设单位落实建设资金、从源头确保工程款支付,从而保障农民工工资支付。由于建设单位不行相关义务,导致拖欠农民工工资的,建设单位应当受到相应处理。

一、建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款,导致拖欠农民工工资的行为

本条所指建设单位应理解为对相应项目负有工程款支付义务的建设单位。违法行为有两种情形:一是建设单位未依法提供工程款支付担保导致拖欠农民工工资的;二是政府投资项目拖欠工程款导致拖欠农民工工资的。《优化营商环境条例》第三十二条规定:“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款,大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款……明确要求国家机关、事业单位不得拖欠工程款,但若未导致拖欠农民工工资的,就不构成本条的违法行为。

“未依法提供工程款支付担保”是指“未依据法律、行政法规提供工程款支付担保”。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)规定“通过工程款支付担保等经济、法律手段约束建设单位履约行为,预防拖欠工程款”,《条例》对提供工程款支付担保提出明确要求,但在现行法律和行政法规对建设单位提供工程款支付担保的额度、比例、期限方式等并无明确规定的情况下,各地可以根据本地实际情况出台地方性法规或规范,予以明确。若无规定的,则本条“未依法提供工程款支付担保”应限于“建设单位未提供工程款支付担保”的情形。

二、县级以上地方人民政府应当限制其新建项目,并记入信用记录,入国家信用信息系统进行公示

1.限制其新建项目。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)规定,“对重点领域和严重失信行为实施联合惩戒”,对严重失信主体“从严审核行政许可审批项目”。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)要求,“对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。”本条规定违法行为的处理是由县级以上地方人民政府实施限制其新建项目,具体限制措施可以由政府相关主管部门负责实施。对新建项目的限制主要包括但不限于以下方面:一是对新开发建设项目全流程涉及的审批、备案、核准等事项

停止办理;二是不得办理新建项目的用地许可、规划许可等手续,不得允许其组织招标;三是对其新建项目,不予批准开工。

2.记入信用记录,纳入国家信用信息系统进行公示。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发〔2014〕21号)明确提出推进工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设,加大对有重大失信行为的企业的惩戒力度,将拖欠工程款和农民工工资等列入失信责任追究范围。《优化营商环境条例》第五十三条规定:“政府及其有关部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制的要求,创新和完善信用监管,强化信用监管的支撑保障,加强信用监管的组织实施,不断提升信用监管效能。”本条将建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款导致拖欠农民工工资情况记入信用记录,纳入国家信用信息系统进行公示,目的就是充分发挥失信行为联合惩戒机制,真正使失信者“一处失信,寸步难行”。在具体实施上,由县级以上人民政府依法进行认定,记入信用记录,并纳入国家信用信息系统进行公示。

第五十条  农民工与用人单位就拖欠工资存在争议,用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料;不提供的,依法承担不利后果。

【释义】本条是用人单位不提供依法由其保存的有关证据材料依法承担不利后果的规定。

拖欠工资问题作为劳动违法行为,需要通过证据材料査明案件真实情况,劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单这些材料都是证明用人单位工资支付相关情况的书面证据。劳动合同法对用人单位订立劳动合同、建立职工名册提出了明确要求。第七条规定,“用人单位应当建立职工名册备査”;第十六条第二款规定,“劳动合同文本由用人单位和劳动者各执一份”;第十七条规定,劳动报酬是劳动合同的必备条款之一。《条例》第十五条对用人单位编制工资支付台账、工资支付台账内容和保存期限及提供清单作出明确要求。

实践中,一些用人单位用工管理不规范,未依法与农民工订立劳动合同,没有建立职工名册、未编制书面工资支付台账或者向农民工本人提供工资清单,导致劳动者没有相应证据,拖欠的情况无法查清。特别是一些工程项目施工单位劳动用工管理不规范,层层转包、违法分包,在由“包工头”带人进场施工的情况下,工资一般只是口头约定,没有劳动合同、职工名册、工资支付表、工资清单和考勤记录。还有一种情况、在劳动关系双方中,劳动者隶属于用人单位,受用人单位管理和制约,劳动合同、职工名册、工资支付台账即使有,也由用人单位单方管理和保存,劳动者不掌握,无法提供。大部分农民工发生欠薪案件时,选择向劳动保障监察机构投诉反映。这些有争议的欠薪案件进入劳动保障监察程序,单位如果不愿甚至拒不提供不利于自己的证据,经过监察机构调查后,案件无法继续办理,农民工工资报酬权益难以落实。因此,本条对拖欠农民工工资案件,用人单位不提供有关证据,依法承担不利后果作了规定。

最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》(人社部发〔2014〕100号)作出规定,“由于行为人逃匿导致工资账册等证据材料无法调取或用人单位在规定的时间内未提供有关工资支付等相关证据材料的,人力资源社会保障行政部门应及时对劳动者进行调查询问并制作询问笔录,同时应积极收集可证明劳动用工、欠薪数额等事实的相关证据,依据劳动者提供的工资数额及其他有关证据认定事实。调查询间过程一般要录音录像”。浙江、江苏、广东、海南、广西等地区为便于依法、高效、迅捷处理欠薪违法案件,切实保障劳动者工资权益,在地方立法中作出规定,对用人单位不提供证据的,可以根据相关证据材料认定欠薪数额,责令用人单位支付。比如,《广东省工资支付条例》第四十八条第一款规定:“……用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的,人力资源社会保障行政部门、劳动人事争议仲裁委员会或者人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据作出认定。”《江苏省工资支付条例》第五十一条规定:“……用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的,劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。用人单位和劳动者都不能对工资数额举证的,由劳动保行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院参照本单位同岗位的平均工资或者当地在岗职工平均工资水平,按照有利于劳动者的原则计算确定。”因此,在人力资源社会保障行政部门查处拖欠农民工工资案件时,用人单位应当提供相关证据材料,拒绝提供或者在规定的时间内不能提供有效证据的,人力资源社会保障行政部门可以根据农民工提供的证据及其他有关证据,参照用人单位同岗位工资水平或者当地在岗职工上年度平均工资,按照有利于农民工的原则认定拖欠工资金额,责令其支付工资。对此,有关部门和地方可以通过制定规章或者地方性法规等方式进一步细化和明确。

此外,劳动争议调解仲裁法第六条规定:“发生劳动争议,当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的,用人单位应当提供;用人单位不能提供的,应当承担不利后果。”第三十九条规定:“当事人提供的证据经查证属实的,仲裁庭应当将其作为认定事实的根据。劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁请求有关的证据,仲裁庭可以要求用人单位在指定期限内提供。用人单位在指定期限内不提供的,应当承担不利后果。”在劳动争议调解仲裁过程中,拖欠农民工工资争议案件的证据问题,可以按照劳动争议调解仲裁法的上述规定和本条规定处理。

第五十一条  工会依法维护农民工工资权益,对用人单位工资支付情况进行监督;发现拖欠农民工工资的,可以要求用人单位改正,拒不改正的请求人力资源社会保障行政部门和其他有关部门依法处理。

【释义】本条是关于工会对用人单位支付农民工工资情况进行劳动法律监督的规定

工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益,依法维护职工的合法权益。现阶段,全国工会会员人数已达3亿人,其中农民工会员1.4亿人,是工会工作的重要对象。工会要做好农民工工作,其中很重要的一个方面,就是充分运用劳动法律监督手段,切实保障农民工劳动报酬权益。

一、工会依法对用人单位支付农民工工资情况进行监督

工会劳动法律监督,是各级工会依法对劳动法律、法规的实施情况进行的有组织的群众监督。我国法律明确赋予工会组织实施劳动法律监督的权利。劳动法第八十八条规定,各级工会依法维护劳动者的合法权益,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。劳动合同法第七十八条规定,工会依法维护劳动者的合法权,对用人单位履行劳动合同、集体合同的情况进行监督,用人单位违反劳动法律、法规和劳动合同、集体合同的,工会有权提出意见或者要求纠正。《条例》在法律规定基础上,进一步细化规定了工会在保障农民工工资权益方面的职能,明确了工会的监督对象、方式、途径,目的是更好地发挥工会监督的优势和作用,提升工会监督的针对性和实效性,从多个方面、多个渠道为维护农民工劳动经济权益提供法律支撑。

工资是劳动者最基本的生活来源,是劳动者生存权利的基础物质保障,是劳动者的核心权益之一。推动落实农民工工资权益,是工会劳动法律监督的重要任务。全国总工会制定下发的《工会劳动法律监督试行办法》明确规定,用人单位执行国家有关工资报酬规定的情况,属于工会劳动法律监督范围。在各地出台的工会劳动法律监督地方性法规及相关政策文件中,也均将职工工资权益落实情况列为工会监督事项。中华全国总工会、地方总工会、产业工会和基层工会均负有组织和代表职工开展劳动法律监督职责,各级工会设立的劳动法律监督委员会、监督小组和监督员负责监督工作的具体实施。多年来,全国各级工会积极推动解决农民工工资拖欠问题,充分发挥密切联系基层企业和职工群众的优勢,开展了劳动法律监督“一函两书”、劳动用工法律“体检”、劳动违法曝光遣责、劳动关系监测、协助信用监管等多种形式的监督工作,切实推动解决了一大批包括欠薪在内的劳动违法突出问题。

二、发现拖欠农民工工资的,工会可以要求用人单位改正

工会法第二十二条规定,企业、事业单位存在克扣职工工资等违反劳动法律行为的,工会应当与其交涉并要求改正;企业、事业单位应当研究处理,并向工会作出答复。实践中,农民工工资支付问题往往较为复杂,特别在工程建设领域,工资支付链条较长,可能涉及总包单位、分包单位以及“包工头”等多个环节。工会在这个领域实施监督,需要做到主动介入、源头防控、动态跟进。基层工会作为职工群众的直接联系者和服务者,在开展监督工作中具有特殊优势,应当充分运用平等协商、职工代表大会等民主管理制度机制,及时掌握所在单位工资发放情况,对发现的欠薪问题向行政管理方提出改进意见,并视情况向上级工会报告。地方工会在实施日常监督过程中,应注重做好预防预警和分析研判工作,密切关注劳动密集型行业的工资支付问题,经常性地走访招用农民工较多、欠薪问题较为集中的企业,了解工资支付状况,排查欠薪隐患。对于基层工会和农民工反映的欠薪问题和线索,地方工会应认真开展调查核实,一经确认存在违法欠薪问题的,应及时介入并交涉,视情况采取对话协商、口头提醒、书面通知等形式,向涉事单位指明问题、加强引导。对因欠薪引发的群体性事件,地方工会应第一时间深人农民工中间,关心了解农民工维权诉求,做好安抚疏导和沟通协商工作,并及时向同级党委和上级工会报告情况,促使问题尽快得到依法妥善解决。

三、用人单位拒不改正的,工会可以请求政府依法处理

根据工会法第二十二条规定,企业、事业单位拒不改正违反劳动法律、法规行为的,工会可以请求当地人民政府依法作出处理。工会劳动法律监督作为群众性监督,应注重加强与行政执法尤其是劳动保障监察的联动配合,实现分工协作、优势互补、力量整合。原劳动和社会保障部、中华全国总工会联合发布《关于加强劳动保障监察与工会劳动保障法律监督相互协调配合工作的通知》(劳社部发〔2001〕18号),确立了双方协作配合的工作制度。原劳动和社会保障部办公厅《关于规范聘请劳动保障法律监督员工作的通知》(劳社部厅发〔2001〕7号)规定,各级劳动保障行政部门可以从工会等单位聘请劳动保障法律监督员。

在保障农民工工资支付工作中,工会法律监督与劳动保障监察可采取多种形式加强协作配合。(1)建立情况通报制度和工作例会制度,开展农民工工资支付监测协作,加强信息交流和数据共享,定期会商根治欠薪重点难点问题,研究提出联动工作举措。(2)建立联合监督检査制度。工会应根据根治欠薪需要,积极派员参加劳动保障监察机构日常检査以及专项检査等执法行动,也可邀请劳动保障监察人员参与工会监督活动,对发现的欠薪问题及时会同研究解决。(3)建立案件处理和反馈制度。各级地方工会就欠薪问题与用人单位交涉无果的,可以通过书面形式提请同级劳动保障监察机构予以查处,并移交违法线索。劳动保障监察机构应充分考虑工会建议,及时反馈处理结果。(4)建立重大案件会商处理制度。对于重大欠薪案件,工会应协助劳动保障监察机构开展调查、会商和处置等工作,并为有需要的农民工提供法律咨询、法律援助等服务。(5)建立信用监管协作制度。工会对于发现的、达到规定标准的欠薪行为,应及时报送人力资源社会保障行政部门,并配合实施联合惩戒。人力资源社会保障行政部门按照《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》规定,将有关单位和个人列入欠薪“黑名单”。(6)建立工会劳动保障法律监督员制度。劳动保障监察机构可以在同级工会中聘请劳动保障法律监督员,联合组织培训考核,实施持证上岗制度。工会劳动保障法律监督员应切实履行监督职责,按要求参与协助农民工工资支付保障工作。

第五十二条  单位或者个人编造虚假事实或者采取非法手段讨要农民工工资,或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的,依法予以处理。

【释义】本条是对采取非法手段讨要农民工工资或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的行为依法处理的规定。

一、采取非法手段讨要农民工工资或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的行为

农民工是我国产业工人的主体,是推动国家现代化建设的重要力量,为经济社会发展作出了巨大贡献。保障农民工工资报酬权益,既关系到广大农民工的切身利益,也是实现社会公平正义的必然要求,是政府的重要职责。党中央、国务院历来高度重视解决拖欠农民工工资问题,先后出台一系列政策措施。各地区、各有关部门坚持标本兼治、综合治理,严格落实属地监管责任,健全工资支付保障制度,加大执法整治力度,对欠薪违法失信行为实施联合惩戒,依法依规从重查处恶意欠薪案件,根治欠薪工作取得明显成效。

但是,实践中也出现了另外的现象,一些单位或者个人编造虚假事实或者采取非法手段讨要农民工工资,有的通过组织未进施工现场工作过的社会人员聚集讨薪,还有的为了解决经济纠纷,以讨要农民工工资为名讨要工程款,这些行为有的及违反治安管理法律法规,有的甚至直接涉嫌构成犯罪。这类问题影响到企业的正常生产经营,也增加了政府部门的行政成本,影响到社会稳定和根治欠薪工作。国办发〔2016〕1号文件提出,“对采取非法手段讨薪或以欠工资为名讨要工程款,构成违反治安管理行为的,要依法予以治安处罚;涉嫌犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任”。

一、对编造虚假事实或者果取非法手段讨要农民工工资,或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的依法处理

编造虚假事实是指没有拖欠农民工工资的情况,编造虚假的农民工名册身份信息、出勤记录、工资表、工资欠条、承包合同、工程款结算证明等资料来要求解决工资。采取非法手段讨要农民工工资是指不通过合法的途径和救济渠道反映拖欠农民工工资诉求、主张工资权利,而是通过扰乱工作秩序、公共场所秩序等非法方式讨要农民工工资。以拖欠农民工工资为名讨要工程款,是指没有拖欠农民工工资的事实,为解決工程款拖欠、工程款纠纷、材料款支付等应通过民事途径解决的经济纠纷,组织人员以拖欠农民工工资为名讨要工程款。

对编造虚假事实或者采取非法手段讨要农民工工资,或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款,比如,扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序,致使工作、生产、营业等不能正常进行,尚未造成严重损失;扰乱车站、港口、码头等公共场所秩序;扰乱公共汽车、电车、火车公共交通工具上的秩序;非法拦截或者强登、扒乘机动车等交通工具,影响交通工具正常行驶,构成违反治安管理行为的,按照治安管理处罚法的规定,由公安机关将依法处警告、罚款;情节较重的,处以拘留,可以并处罚款。如果触犯刑法,还会被追究刑事责任。人力资源社会保障行政部门或者有关部门在查处拖欠农民工工资违法行为过程中,对于当事人存在违反治安管理规定的行为,要及时提请公安机关依法对其违反治安管理规定违法行为予以处理。