保障农民工工资支付条例释义(一)

来源:厅劳动监察局 发布时间:2020-06-11 浏览次数: 字体: 无障碍 打印:

第一章   总      则

本章是《条例》的总则部分。总则是一部法律法规的总纲,起着统领各部分内容的作用。本章共10条,分别规定了《条例》的立法目的、“农民工”“工资”的基本概念、农民工接时足额获得工资的权利和基本义务、农民工劳动用工基本规范、保障农民工工资支付的总体要求、地方政府责任和相关部门职责、工青妇残等组织和新闻媒体的职责以及发生农民工工资拖欠的救济途径和举报投诉规定等内容。

第一条  为了规范农民工工资支付行为,保障农民工按时足额获得工资,根据《中华人民共和国劳动法》及有关法律规定,制定本条例。

【释义】本条是关于《条例》的立法目的和立法依据的规定。

工资是劳动者给付劳动后所应得的对价,是保障劳动者本人及其家庭成员生存权益和生活质量的主要经济来源。同时,工资也是国际劳工组织所倡导的“体面劳动”目标中的重要组成部分。因此,工资不仅体现为劳动者的财产权益,也体现为生存权益和自由权益,世界各国均规定获得劳动报酬的权利是人民的基本权利。我国劳动法、劳动合同法、《劳动保障监察条例》《工资支付暂行规定》等法律法规规章对工资支付有关问题作出了规定。2011年通过的刑法修正案(八)还对拒不支付劳动报酬罪作出了规定。这些规定对规范用人单位工资支付行为,维护劳动者劳动报酬权益起到了积极作用。但是,对于已经成为我国产业工人主体的农民工的工资支付保障而言,由于一些行业生产组织方式不规范、源头资金不足,部分用人单位法制观念淡薄、主体责任落实不到位,属地政府和部门监管责任落实不力、治理欠薪制度措施刚性不够等原因,工资支付行为不规范,拖欠农民工工资,侵犯农民工劳动报酬权益的问题还比较突出,农民工“讨薪难”成为社会广泛关注的热点。对此,党中央、国务院高度重视,先后出台了一系列政策措施解决拖欠农民工工资问题。2016年1月印发的国办发〔2016〕1号文件,对预防和解决农民工欠薪问题作出了系统的制度安排。2019年初,习近平总书记专门对解决拖欠农民工工资问题作出重要批示。李克强总理在2019年《政府工作报告》中作出明确部署,要求制定专门行政法规。2019年国务院立法工作计划将制定《条例》列为重要立法项目之一,人力资源社会保障部、司法部等单位按照立法程序积极开展论证起草和审査修改工作,及时将《条例》草案报请国务院审议。2019年12月4日,国务院第73次常务会议审议通过了《条例》草案。2019年12月30日,国务院总理李克强签署国务院令公布《条例》,自2020年5月1日起施行。

一、立法目的

立法目的即立法宗旨和指导思想,在法律中首先明文规定立法目的是我国立法的惯例。具体到本《条例》的立法目的,就是指国家以行政法规的形式确立保障农民工工资支付相关制度想要达到的目标或者要实现的效果,是确立相关机制制度所要遵循的总的指导方针。《条例》最为直接的立法目的可以概括为规范农民工工资支付行为,保障农民工按时足额获得工资。

(一)规范农民工工资支付行为

工资支付是用人单位按照法律规定和书面合同的约定,支付给劳动者工资报酬的行为。工资支付是劳动基本标准的重要组成部分。劳动法第五十条对工资支付作出了原则性的规定;“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”,明确了工资支付的形式应当是货币形式,支付对象是劳动者本人,以及工资支付的周期和禁止性规定。工资支付行为主要涉及工资支付项目、工资支付水平和标准、工资支付形式、工资支付对象、工资支付时间以及特殊情况下的工资支付等内容。其中,支付项目、支付标准、加班工资计算基数、特殊情况下的工资支付等内容决定着劳动者能否获得与其劳动付出相当的工资报酬。支付方式、支付周期和日期等内容会影响到劳动者能否及时获取劳动报酬。

工资支付行为的不规范将直接损害劳动者的劳动报酬权益。当前,农民工工资支付工作中存在的诸多问题与工资支付行为不规范有关,比如,以实物或者有价证券等非货币形式替代工资,未直接将工资支付给农民工本人,工资支付周期和支付日期约定不明,工资支付台账和凭证不清不全,扣押或者以保管为名扣押农民工本人的社会保障卡或者银行卡,农民工无从获取工资清单,用人单位未落实农民工实名制管理等。为此,《条例》坚持问题导向,有针对性地对工资支付形式、工资支付周期和具体日期的确定、工资支付台账及凭证、工资清偿责任主体确定等进行了系统明确的制度设计。比如,《条例》第十一条规定“农民工工资应当以货币形式,通过银行转账或者现金支付给农民工本人,不得以实物或者有价证券等其他形式替代”,以义务性规定和禁止性规定的形式明确了工资支付形式。第十五条第二款规定“书面工资支付台账应当包括用人单位名称,支付周期,支付日期,支付对象姓名、身份证号码、联系方式工作时间,应发工资项目及数额,代扣、代缴、扣除项目和数额,实发工资数额,银行代发工资凭证或者农民工签字等内容”,以义务性规定的形式列举了工资支付台账应当载明的内容。《条例》针对工程建设领域工资支付出现的工资经施工总承包单位、分包单位、“包工头”等多个环节,容易出现被截留克扣,或者将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人的现象,第三十一条规定“工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表,经农民工本人签字确认后,与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表,通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户,并向分包单位提供代发工资凭证”,解决了农民工工资发到手的问题。

此外,《条例》监督检査、法律责任专章对违反法律规定的工资支付行为的检查和处罚进行了规定,比如,规定人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门应当按照职责,加强对工资支付以及工程建设项目实行农民工实名制管理、施工总承包单位代发工资等情况监督检査,预防和减少拖欠农民工工资行为的发生。规定以实物、有价证券等形式代替货币支付农民工工资的,由人力资源社会保障行政部门责令限期改正;逾期不改正的,对单位处2万元以上5万元以下的罚款,对法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款,明确了工资支付违法行为的社会危害性和可受处罚性,宣示了法律的刚性。

(二)保障农民工按时足额获得工资

工资是劳动者的基本生存保障,无法按时足额获得工资报酬,可能对劳动者及其抚养赠养的家庭成员带来生存和生活障碍,影响社会和谐稳定,甚至成群体性社会事件,影响经济社会秩序。按时足额支付工资是工资支付的应然状态,但实然状态是拖欠工资的问题还须治理,尤其是农民工工资支付问题的产生原因复杂,需要按照源头治理、预防为主、防治结合、标本兼治的要求,依法根治拖欠农民工工资问题。据此,保障农民工按时足额获得工资是《条例》制定的根本目的,也是实践中需要解决的根本问题,必须多措并举形成保障工资按时足额支付的制度体系,《条例》主要从以下方面作了规定;

一是形成齐抓共管的责任体系。为确保按时足额支付农民工工资,《条例》坚持市场主体负责、政府依法监管、社会协同监督原则,明确了用人单位主体责任,用人单位拖欠农民工工资的,应当依法予以清偿;明确了政府属地责任,县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责;明确了部门监管责任:人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查,査处有关拖欠农民工工资案件;住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门按照职责履行行业监管责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件;发展改革、财政、公安以及其他相关部门依法承担相应职责,做好与保障农民工工资支付相关的工作。

二是明确工资清偿责任主体。在发生工资拖欠后进行工资清偿是治理拖欠农民工工资问题的关健。由于企业生产组织方式和用工方式日趋复杂,有些情形下发生农民工工资拖欠后清偿主体难以及时确定,严重影响拖欠农民工工资问题的解决。为此,《条例》做好与相关法律法规的衔接,对一些特殊情形下拖欠农民工工资的清偿作了规定,比如,不具备合法经营资格的单位招用农民工,农民工已经付出劳动而未获得工资的情形;用工单位使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工,拖欠农民工工资的情形;用人单位被依法吊销营业执照或者登记证书、被责令关闭、被撤销或者依法解散的情形等。

三是完善重点领域工资支付制度。工程建设领域是治理拖欠农民工工资的重点,《条例》在总结各地实践经验的基础上,围绕资金到位、按时拨付、确保发放等方面进行规范。比如,针对建设资金不到位问题,规定建设单位未满足施工所需资金安排的,不得开工建设或者颁发施工许可证;针对工程建设领域欠薪问题,规定建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位,导致拖欠农民工工资的,由建设单位或者施工总承包单位清偿;针对施工企业劳动用工不规范问题,规定施工总承包单位或者分包单位对所招用的农民工进行实名登记管理,农民工工资推行由分包单位委托施工总承包单位代发等。

四是强化部门监管职责。强化监管职责是促进农民工工资按时足额支付的内在需要。《条例》在监督检查方面作出了一系列规定,增强了制度威慑力。比如,规定人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时,经批准可以依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况;人力资源社会保障行政部门对用人单位开展守法诚信等级评价;有关部门建立拖欠农民工工资“黑名单”,将用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入失信联合惩戒对象名单,依法依规予以限制;对拖欠农民工工资涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的,及时移送公安机关审查并作出决定。

五是明确拖欠农民工工资行为的法律责任。为了确保农民工工资支付保障制度落实,《条例》明确法律责任,加大对违法行为的惩戒力度,促使用人单位履行主体责任,明确政府部门监管不到位的责任,促使政府投资行为更加规范。比如,规定违反规定拖欠农民工工资的,依照有关法律规定执行,也就是由人力资源社会保障行政部门责令限期支付;逾期不支付的,向劳动者加付应付金额百分之五十以上百分之一百以下的赔偿金;涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的,及时移送司法机关追究刑事责任。突出工程建设领域违法行为的法律责任,对施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户,施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理,建设单位未依法提供工程款支付担保、未按约定及时足额拨付人工费用等违法行为,规定了责令限期改正、处5万元以上10万元以下罚款,对其中的一些违法行为,还规定了责令项目停工、降低资质等级或者吊销资质证书等处罚。

二、立法依据

规范农民工工资支付行为,保障农民工按时足额获得工资,是保护劳动者法权益,建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度的有机组成部分,规范工资支付的根本目的是保护劳动者权益,构建和谐的劳动关系。因此,劳动法是《条例》最主要的上位法依据,劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、劳动合同法实施条例、《劳动保障监察条例》等法律、行政法规以及工程建设领域相关法律、行政法规也是《条例》制定的重要依据。此外,原劳动部《工资支付暂行规定》(劳部发〔1994〕489号)、有关工资支付的地方性法规规章也是制定《条例》的重要参考依据。

(一)劳动法的相关规定

劳动法第三条规定,劳动者享有取得劳动报酬的权利;第十九条规定,劳动合同应当以书面形式订立,劳动报酬是必备条款之一;第五章“工资”对工资支付原则、支付形式、支付标准等进行了规定,其中第五十条规定“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”;第九十一条规定,用人单位有克扣或者无故拖欠劳动者工资的情形的,由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿,并可以责令支付赔偿金。这些规定从基本权利和义务、支付形式、劳动合同、法律责任等方面,明确了工资支付的法律依据。

(二)劳动合同法的相关规定

劳动合同法第十七条规定,劳动报酬应当是劳动合同的必备条款;第十八条规定了劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确引发争议时的处理第三十条规定;“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定,向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的,劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令,人民法院应当依法发出支付令。”第八十五条规定;“用人单位有下列情形之一的,由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿;劳动报酬低于当地最低工资标准的,应当支付其差额部分;逾期不支付的,责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金:(一)未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的;……”这些规定从正反两方面明确了用人单位及时足额支付劳动报酬的义务。

(三)《劳动保障监察条例》的相关规定

《劳动保障监察条例》第十一条规定“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察:(一)用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况;(二)用人单位与劳动者订立劳动合同的情况;……(六)用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况……”第二十六条规定“用人单位有下列行为之一的,由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿;逾期不支付的,责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算,向劳动者加付赔偿金(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的;……”从劳动保障监察事项及用人单位法律责任的角度规定了劳动行政部门对工资支付违法行为有监督检查和进行处罚的权力,是《条例》规定依法打击拖欠农民工工资行为的重要依据。

(四)其他法律行政法规的相关规定

《条例》规定还涉及工资清偿、工程建设领域欠薪治理、拖欠工资争议处理、违法行为社会公布、监督检査、法律责任等内容,可以在劳动争议调解仲裁法、建筑法、民法总则、行政处罚法、刑法、《政府投资条例》和《不动产登记暂行条例》等其他法律、行政法规中找到相关法律依据。

第二条保障农民工工资支付,适用本条例。

本条例所称农民工,是指为用人单位提供劳动的农村居民。

本条例所称工资,是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。

【释义】本条是对关于《条例》适用范围的规定。

一、关于确定适用范围的一些考虑

关于《条例》的适用范围,在立法过程中曾有不同意见,有的主张适用于所有企业职工,有的主张专门适用于农民工,还有的主张只适用于从事工程项目建设的建筑工人;相应的立法重点,有的主张只适用于工资支付保障这个环节,有的主张适用于从资金来源、工资支付到工资拖欠治理等各个环节。考虑到劳动法、劳动合同法、《劳动保障监察条例》对拖欠工资问题作了规定,为解决多数用人单位拖欠职工工资问题提供了法律依据,而农民工由于流动性大、就业领域相对集中和行业工资支付特点等原因,欠薪问题比较突出,特别是工程建设领域欠薪成因比较复杂,需要多管齐下,综合治理。为此,《条例》坚持问题导向,聚焦突出问题,实行精准立法,对农民工欠薪问题进行专门立法,实行特殊保护,将适用范围确定为保障农民工工资支付。

将《条例》适用范围确定为保障农民工工资支付,也是贯彻落实党中央、国务院决策部署的需要。2019年《政府工作报告》专门要求“要根治农民工拖欠问题,抓紧制定专门行政法规,确保付出辛劳和汗水的农民工按时拿到应有的报酬”。这一要求不仅指明了依法根治农民工欠薪问题的立法方向,同时也决定了《条例》的适用范围应当聚焦于保障农民工工资支付。据此,《条例》定位为保障农民工工资支付的专门行政法规,在处理拖欠农民工工资问题上优先适用;《条例》未作规定的,可以适用劳动法、劳动合同法、《劳动保障监察条例》等法律法规的规定。

此外,在《条例》制定过程中,还有意见提出,农民工的概念不好把握,执法机关在处理拖欠工资案件时难以对农民工和其他劳动者分别处理,建议增加“拖欠其他劳动者工资,参照适用《条例》”的规定。考虑到《条例》为根治农民工欠薪,在清偿责任上作了一些特殊规定,工程建设领域更是专章规定了特殊制度措施。上述意见实际上是将《条例》的适用范国扩大到了所有的劳动者,而将这些特殊措施扩大适用到农民工以外的其他劳动者,既不符合《条例》对农民工欠薪这一突出问题进行专门规范的立法本意,还可能会带来违反上位法及实践中很难落实等问题,引发新的不稳定。因此,未采纳这一意见。

需要注意的是,《条例》的适用范围除了用人单位和农民工之外,还基于农民工就业的特殊性、工程建设领域行业特点等因素,从最大程度保障农民工工资支付的角度,将一些未与农民工建立劳动关系的单位,比如,建设单位施工总承包单位、不具备合法经营资格的单位等,也纳入了《条例》适用范围。针对实践中出现的劳动用工不规范、用人单位难确定、工资支付不及时等现象,根据劳动合同法第九十三条、第九十四条将不具备合法经营资格的用人单位和个人承包经营等情形纳入劳动合同法调整范围的情况,《条例》第三章对不具备合法经营资格的单位,用工单位使用个人、不具备合法经营资格或者未依法取得劳务派遣资格的单位派遣的农民工,拖欠农民工工资的清偿责任作了规定;针对工程建设领域欠薪问题,为了从源头上预防拖欠并规范农民工工资支付,《条例》第四章对建设单位、施工总承包单位在保障农民工工资支付中的法定义务及其清偿或者垫付责任等也作了规定。

二、关于农民工的概念界定和理解把握

(一)关于农民工概念的有关背景

农民工是我国现代化建设的重要力量,改革开放以来出台的许多文件中都使用了农民工这一概念、可以说已经成为了约定俗成的表述。比如,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)提出;“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村,主要从事非农产业,有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。……农民工分布在国民经济各个行业,在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上,是推动我国经济社会发展的重要力量。”《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(国发〔2014〕40号)强调;“农民工已成为我国产业工人的主体,是推动国家现代化建设的重要力量,为经济社会发展作出了巨大贡献。”国家统计局发布的年度《农民工监测调査报告》中,则根据农民工监测调查的需要,从统计意义上,将农民工界定为“户籍仍在农村在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者”。2018年,全国农民工28836万人,其中,在乡内就地就近就业本地农民工11570万人;到乡外就业的外出农民工17266万人(进城农民工13506万人)。

以上可见,关于农民工的定位和其内涵外延是随着时代发展而不断变化的,社会上也有第一代、第二代甚至第三代农民工的说法。法律、行政法规中出现“农民工”这一表述,最早见于1999年通过的招标投标法第六十六条规定:“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况,不适宜进行招标的项目,按照国家有关规定可以不进行招标。”2010年通过的社会保险法没有使用农民工的概念,而是在第九十五条规定;“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。因此,农民工概念是在不断发展变化的,确实很难准确定义,但是实践中基于不同目的和需要,也都对农民工作出了相应的界定。

(二)关于农民工概念界定的必要性

《条例》制定过程中,曾有意见认为,农民工的概念在法律上很难准确界定,建议不作界定。考虑到《条例》本身是针对农民工这个群体所作专门法规规定,适用范围是一部法规的基本内容,农民工一词的使用理应有一定义,否则,实践中有可能会产生疑义。对农民工作定义,可以明确《条例》的适用范围,为各地执法提供指引,有助于《条例》规定的各项制度落地实施。因此,无论是从立法技术上还是指导执法需要上来说,对农民工概念作出界定比不作界定好。而且在《条例》审查修改过程中,多数部门和地方要求对农民工概念作出明确界定,以便实践中操作。最终,《条例》对农民工的概念作了法律界定。

(三)关于农民工概念界定的科学性及其理解把握

在立法过程中,对农民工概念如何界定曾有不同意见。《条例》关于农民工的定义、是在广泛听取部门、地方和企业意见的基础上,综合考虑统计部门关于”户籍在农村,在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者的统计口径、社会保险法关于“进城务工的农村居民”的表述、户籍制度改革情况以及行政机关的实践做法等因素,兼顾当前现实和未来发展,考虑全国各地城镇化进展程度,各方面协商一致所作的定义。这个定义具有很强的包容性,能够最大限度保护农民工权益。对农民工这一概念的理解,需要注意把握以下三个方面:

一是用人单位。劳动法第二条、劳动合同法第二条、劳动合同法实施条例第三条、《工伤保险条例》第二条等都对用人单位的范围作了规定,具体包括企业、事业单位、社会组织、律师事务所、会计师事务所、个体经济组织(有雇工的个体工商户)等。《条例》作为行政法规,既要符合上位法的规定,也要与同位法做好衔接。关于本条中“用人单位”范围的理解,包括以上所列举的用人单位类型。

二是提供劳动。劳有所得,天经地义。这意味着农民工既有获得工资的权利,同时也负有提供劳动的义务。农民工提供劳动,就是根据用人单位的要求完成一定劳动任务。为此,《条例》第三条第二款规定;“农民工应当遵守劳动纪律和职业道德,执行劳动安全卫生规程,完成劳动任务。”劳动是农民工获得工资的前提和基础,也是农民工应当履行的义务。

三是农村居民。如何理解农村居民,在立法过程中,各方曾提出不同界定标准。比如,户籍在农村;居住在农村;拥有农村集体承包地;参加城乡居民社会保险,排除参加职工社会保险的人员;也有要求根据教育状况、单位性质和工作岗位等来界定,排除企业大学毕业生、企业高级管理人员等。应当说这些认定标准都有一定道理,但又都有其片面性。以农村户籍为例,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)提出“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此行生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。在《条例》制定过程中,曾有意见提出,根据上述规定,对不再区分农业户口和非农业户口的地方,以户口类型为标准来界定农民工就存在一定困难。我们认为,对“农村居民”概念的理解,首先要全面把握关于农民工定义的要素,既要从正面把握,也要从反面把握。比如,为用人单位提供劳动这一要素,就排除了自己创业、农民工个人为家庭或个人提供家政服务等情形。比如,农村居民这一要素,就排除了城市居民的情形。其次,对于可能存在的不好清晰界定的“模糊地带”,则要综合考虑,既要坚持法治原则,注意把握法律精神,又要兼顾各地实际,考虑各地城镇化程度和现代化治理水平,并结合常识性、普遍性社会认知判断标准,从有利于实现保障农民工工资支付这一《条例》的立法目的,从有利于最大程度保障农民工合法权益的角度进行把握,不能过于机械理解或者限定过于严格。

三、关于工资的概念界定和理解把握

(一)关于工资概念的有关法律依据

劳动法、劳动合同法、社会保险法、《劳动保障监察条例》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》等劳动保障法律法规都使用了工资的概念,有的还使用了“劳动报酬”“工资报酬”的表述,但是对工资都没有作出明确定义。比如,劳动法第五章对“工资”作了专章规定,其中第五十条规定;“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”劳动合同法同时使用了“工资”“劳动报酬”的表述,比如,第十七条规定;“劳动合同应当具备以下条款;……(六)劳动报酬;……

”第二十条规定;“劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资或者劳动合同约定工资的百分之八十,并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。”第八十五条规定;“用人单位有下列情形之一的,由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿;劳动报酬低于当地最低工资标准的,应当支付其差额部分;逾期不支付的,责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金:(一)未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的;(二)低于当地最低工资标准支付劳动者工资的;(三)安排加班不支付加班费的;(四)解除或者终止劳动合同,未依照本法规定向劳动者支付经济补偿的。”《工伤保险条例》

第六十四条规定;“本条例所称工资总额,是指用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。本条例所称本人工资,是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的,按照统等地区职工平均工资的300%计算;本人工资低于统等地区职工平均工资60%的,按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”2011年通过的刑法修正案(八)(刑法第二百七十六条之一)规定了拒不支付劳动报酬罪,关于其中“劳动报酬”的理解,《最高人民法院关于审理拒不支付劳动报刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕3号)第一条规定:“劳动者依照《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》等法律的规定应得的劳动报酬,包括工资、奖金、津贴、补贴、延长工作时间的工资报酬及特殊情况下支付的工资等,应当认定为刑法第二百七十六条之一第一款规定的“劳动者的劳动报酬。”

此外,原劳动部1994年颁布的《工资支付暂行规定》第三条规定;“本规定所称工资是指用人单位依据劳动合同的规定,以各种形式支付给劳动者的工资报酬。”原劳动部1995年颁布的《关于贯彻执行(中华人民共和国劳动法若干问题的意见》第53点规定;“劳动法中的工资是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定,以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬,一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。”江苏、广东、陕西等地方出台的工资支付地方性法规中对“工资”作了大致相同的界定,工资是指用人单位根据国家规定或者劳动合同的约定,依法以货币形式支付给劳动者的劳动报酬,包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资以及特殊情况下支付的工资等,不包括用人单位承担的社会保险费、住房公积金、劳动保护、职工福利和职工教育费用。北京、河北、安徽、江西、山东、浙江、湖南等地关于工资支付的规章中也对工资的含义作了类似界定。

除上述劳动保障法律法规规章之外,有关统计、税收、会计等方面的法律法规也对工资作了规定,具体表述包括“工资总额”“工资薪金”“职工薪酬”等。比如,经国务院批准、国家统计局1990年发布的《关于工资总额组成的规定》第三条规定;“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。”第四条规定;“工资总额由下列六个部分组成;(一)计时工资;(二)计件工资;(三)奖金;(四)津贴和补贴;(五)加班加点工资;(六)特殊情况下支付的工资。”比如,企业所得税法实施条例第三十四条规定;“企业发生的合理的工资薪金支出,准予扣除。前款所称工资薪金,是指企业每一纳税年度支付给在本企业任职或者受雇的员工的所有现金形式或者非现金形式的劳动报酬,包括基本工资、奖金、津贴、补贴、年终加薪、加班工资,以及与员工任职或者受雇有关的其他支出。”个人所得税法实施条例第六条规定;“个人所得税法规定的各项个人所得的范围;(一)工资、薪金所得,是指个人因任职或者受雇取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得。(二)劳务报酬所得,是指个人从事劳务取得的所得,包括从事设计、装潢、安装、制图、化验、测试、医疗法律、会计、咨询、讲学、翻译、审稿、书画、雕刻、影视、录音、录像、演出、表演、广告、展览、技术服务、介绍服务、经纪服务、代办服务以及其他劳务取得的所得……”比如,财政部2014年修订的《企业会计准则第9号——职工薪酬》第二条规定;“职工薪酬,是指企业为获得职工提供的服务或解除劳动关系而给予的各种形式的报酬或补偿。职工薪酬包括短期薪酬、离职后福利、辞退福利和其他长期职工福利。企业提供给职工配偶、子女、受赡养人、已故员工遗属及其他受益人等的福利,也属于职工薪酬。短期薪酬,是指企业在职工提供相关服务的年度报告期间结束后十二个月内需要全部予以支付的职工薪酬,因解除与职工的劳动关系给予的补偿除外。短期薪酬具体包括;职工工资、奖金、津贴和补贴,职工福利费,医疗保险费、工伤保险费和生育保险费等社会保险费,住房公积金,工会经费和职工教育经费,短期带薪缺勤,短期利润分享计划,非货币性福利以及其他短期薪酬。带薪缺勤,是指企业支付工资或提供补偿的职工缺勤,包括年休假、病假、短期伤残、婚假、产假、丧假、探亲假等。利润分享计划,是指因职工提供服务而与职工达成的基于利润或其他经营成果提供薪酬的协议。离职后福利,是指企业为获得职工提供的服务而在职工退休或与企业解除劳动关系后,提供的各种形式的报酬和福利,短期薪酬和辞退福利除外。辞退福利,是指企业在职工劳动合同到期之前解除与职工的劳动关系,或者为鼓励职工自愿接受裁减而给予职工的补偿。其他长期职工福利,是指除短期薪酬、离职后福利、辞退福利之外所有的职工薪酬,包括长期带薪缺勤、长期残疾福利、长期利润分享计划等。”

 (二)《条例》关于工资概念的界定及其理解把握

关于工资的定义,现行法律、行政法规均未作出明确界定,但是都从不同目的和角度出发,对有关情形下工资或者工资相关概念的含义作了明确。《条例》作为保障农民工工资支付的专门行政法规,为明确法律适用范围,为地方执法提供指引,有必要对工资的含义作出法律界定。因此,在综合考虑现行法律法规有关工资规定的基础上,从最大程度保障农民工工资支付的角度出发,《条例》将工资界定为“农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬”。理解这一定义,应当注意把握以下几点;

一是工资必须是劳动报酬。这与通过土地、资本等要素投入获得的报酬不同。

二是工资必须是农民工为用人单位提供劳动后的所得。农民工按照用人单位的要求,提供了有偿劳动。

三是工资必须以货币形式支付。对此,《条例》第十一条规定;“农民工工资应当以货币形式,通过银行转账或者现金支付给农民工本人,不得以实物或者有价证券等其他形式替代。”

四是工资必须按照书面约定或者依法制定的规章制度的规定来支付。对此,《条例》第六条规定;“用人单位实行农民工劳动用工实名制管理,与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容。”

五是工资的外延应当从广义角度把握,是农民工提供劳动后应当获得的全部劳动报酬,包括基本工资、奖金、津贴、补贴、延长加班时间的工资以及特殊情况下支付的工资等。

第三条农民工有按时足额获得工资的权利。任何单位和个人不得拖欠农民工工资。

农民工应当遵守劳动纪律和职业道德,执行劳动安全卫生规程,完成劳动任务。

【释义】本条是关于农民工按时足额获得工资的权利和应当履行的基本义务的规定。

当前,由于农民工在劳动力市场中处于相对弱势地位,有些用人单位会通过拖欠、克扣等形式侵犯农民工的合法工资权益,比如,有些用人单位在施工后只向农民工支付基本生活费,大部分工资留待项目结果后再支付,或者年终结算时一次性支付;一些用人单位以代替农民工保管工资为由,变相克扣农民工工资,这些行为严重损害了农民工权益。为了保障农民工工资支付,本条第一款关于“农民工有按时足额获得工资的权利”,实际上确立了用人单位支付农民工工资的两个原则;一是按时支付,二是足额支付。这两个原则是《条例)》各项制度设计的出发点,《条例》围绕保障农民工工资按时足额支付展开,对农民工工资支付形式和周期进行规范,对未能按时足额支付工资行为的清偿、监督检查和法律责任等进行明确。

一、按时支付原则

劳动法第五十条规定,工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人,确立了工资的按时支付原则。按时支付即按照法律规定或者合同约定的工资支付周期、日期来支付,不得拖延支付。此处的按时既包括工资支付的日期,也包括工资支付的周期,即工资支付时间应相对稳定,不得任意变更,以保障劳动者能够按时获取劳动报酬。

《条例》在制定过程中,既依据劳动法、劳动合同法等上位法规定,又充分吸收了原劳动部《工资支付暂行规定》以及地方性法规规章关于工资支付周期和日期的规定,并结合当前经济生产模式的变化和农民工就业的特点,对相关制度进行了细化和完善。如考虑到用人单位生产经营模式的不同及劳动者维持生产和生活的需求,《条例》第十二条明确“用人单位应当按照与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的工资支付周期和具体支付日期足额支付工资”。考虑到现实中农民工工作类型多元化、工资支付周期具有多样性等特点,《条例》第十三条规定“实行月、周、日、小时工资制的,按照月、周、日、小时为周期支付工资;实行计件工资制的,工资支付周期由双方依法约定”,充分考虑到了非全日制用工、一次性临时劳动、实行计件工资的劳动等各种情况。

此外,《条例》第十四条第二款规定,用人单位因不可抗力未能在支付日期支付工资的、应当在不可抗力消除后及时支付。明确了除非用人单位因法定不可抗力因素不能按期支付工资的例外情况外,均应按时支付;即使发生了不可抗力,也应当在不可抗力消除后及时支付,用人单位不能片面的以营业亏损、业务紧缩、产能调整等为理由拖欠农民工工资。

二、足额支付原则

劳动法第五十条规定,不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资,确立了工资的足额支付原则。足额支付即劳动者依据法律规定或者合同的约定履行劳动义务后,基于法律规定和合同约定,劳动者即享有工资请求权,用人单位应当履行工资给付义务,用人单位不得完全不支付劳动者工资或者仅支付部分工资。对于劳动者劳动后应得的计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下的支付的工资等,用人单位应当全额支付,不得任意缩减工资范围。

三、农民工的基本义务

按时足额获得工资是劳动者最重要的劳动权益和经济权益,按时足额支付工资是用人单位的基本义务和主要义务。按时足额支付工资,有利于营造和谐的劳动关系,有利于促进劳动者的工作积极性和对用人单位的归属感,有利于促进提高生产效率,提升用人单位生产效益。同时,权利义务是相对而言的,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,权利义务应当相平衡。劳动法第三条规定;“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。劳动者应当完成劳动任务,提高职业技能,执行劳动安全卫生规程,遵守劳动纪律和职业道德”,明确了劳动者享有的基本权利和基本义务。劳动法作为《条例》的上位法之一,其立法模式对《条例》具有重要的参考意义,因此,《条例》按照劳动法第三条的立法模式,在《条例》第三条第一款规定农民工基本权利的同时,第二款也规定了农民工的基本义务,即农民工应当遵守劳动纪律和职业道德,执行劳动安全卫生规程,完成劳动任务,从而兼顾了农民工和用人单位双方当事人的合法权益。

第四条  县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责,建立保障农民工工资支付工作协调机制,加强监管能力建设,健全保障农民工工资支付工作目标责任制,并纳入对本级人民政府有关部门和下级人民政府进行考核和监督的内容。

乡镇人民政府、街道办事处应当加强对拖欠农民工工资矛盾的排查和调处工作,防范和化解矛盾,及时调解纠纷。

【释义】本条是关于明确政府属地监管责任的规定。

    一、压实地方政府属地监管责任

做好保障农民工工资支付工作,提高地方人民政府及其有关部门的思想认识,压实其监管责任是重要保证。国办发〔2016〕1号文件规定,按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则,完善并落实解决拖欠农民工工资问题省级人民政府负总责,市(地)、县级人民政府具体负责的工作体制。据此,《条例》规定县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责县级以上地方人民政府应充分发挥组织协调、管理指导、监督检査等职责,形成用人单位负主体责任,相关部门负职能监管职责,地方人民政府负全面监管责任的共管共治局面。

二、建立工作协调机制

农民工工资支付保障工作并非简单的专项工作,而是与经济社会很多相关领域有着千丝万缕的关系。因此,需要加强在治理拖欠农民工工资工作中的综合协调。《国务院办公厅关于成立国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组的通知》(国办函〔2019〕79号)规定,为进一步加强对根治拖欠农民工工资工作的组织领导和统筹协调,维护广大农民工合法权益,国务院决定成立国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组,作为国务院议事协调机构,负责贯彻落实党中央、国务院关于根治拖欠农民工工资工作的重大决策部署;统筹协调全国根治拖欠农民工工资工作;研究审议根治拖欠农民工工资工作重大政策措施;督促检査根治拖欠农民工工资工作有关法律法规和政策措施的落实情况、各地区和各部门任务完成情况:完成党中央、国务院交办的其他事项。据此,本条规定县级以上地方人民政府建立保障农民工工资支付工作协调机制。县级以上地方人民政府可以根据工作实隊成立治理拖欠农民工工资工作领导机构,作为协调机构,在治理拖欠农民工工资工作中充分发挥监管与协调作用。

三、全工作目标责任制

《国务院院办公厅关于印发保障农民工工资支付工作考核办法的通知》(国办发〔2017〕96号)规定,国务院将加强对保障农民工工资支付工作的组织领导、建立健全工资支付保障制度、治理欠薪特别是工程建设领域欠薪工作成效等情况进行考核,并将考核结果报经国务院同意后,由解决企业工资拖欠问题部际联席会议向各省级政府通报,并抄送中央组织部,作为对各省级政府领导班子和有关领导干部进行综合考核评价的参考。考核过程中发现需要问责的问题线索,移交纪检监察机关。据此,《条例》规定健全保障农民工工资支付工作目标责任制,并纳入对本级人民政府有关部门和下级人民政府进行考核和监督的内容。

根据此条规定,县级以上地方人民政府对本级人民政府人力资源社会保障行政部门在保障农民工工资支付工作中的组织协调、管理指导、监督检査,案件查处的履职情况,住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门履行行业监管责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件的情况,发展改革、财政、公安以及其他相关部门依法做好与保障农民工工资支付相关的工作情况进行考核和监督,对下级人民政府落实政府属地监管责任的情况进行考核和监督。县级以上地方人民政府可以根据工作实际,建立定期督査制度,对拖欠农民工工资问题高发频发、举报投诉量大的地区及重大违法案件进行重点督査。县级以上地方人民政府将把保障农民工工资支付纳入政府考核评价指标体系和监督体系,形成层层考核、层层监督的工作格局,凸显保障农民工工资支付工作的重要性。实践中,政府投资项目因政府投资资金不到位拖欠农民工工资的现象还时有发生,《条例》在法律责任中规定出现此情况,由人力资源社会保障行政部门报本级政府批准后,责令限期足额拨付所拖欠的资金;逾期不拨付的,对有关部门负责人进行约谈,必要时进行通报,约谈地方政府负责人;情节严重的,对政府及其有关部门负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。对人力资源社会保障、发展改革、财政、公安等部门和相关行业工程建设主管部门工作人员,在履行农民工工资支付监督管理职责过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法依规给予处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。《条例》通过建立考核、监管和惩罚机制,进一步明确了政府及部门监管不到位的责任,有利于督促地方政府及有关部门更好地履行属地监管责任和部门监管职责,也有利于促使政府投资行为更加规范。

此外,乡镇人民政府和街道办事处等基层单位具有对属地企业用工情况、农民工权益维护情况更为了解的优势,通过矛盾的排查和调处工作可以更好地防止农民工欠薪问题的发生,有利于促进劳动关系和谐稳定,也可以减少对行政部门执法资源的浪费。因此,本条第二款的规定明确了乡镇人民政府、街道办事处应当加强对拖欠农民工工资矛盾的排查和调处工作,防范和化解矛盾,及时调解纠纷,将拖欠农民工工资的纠纷和案件消灭在萌芽状态。

第五条  保障农民工工资支付,应当坚持市场主体负责、政府依法监管、社会协同监督,按照源头治理、预防为主、防治结合、标本兼治的要求,依法根治拖欠农民工工资问题。

 

【释义】本条是关于保障农民工工资支付总体要求的规定。

对农民工工资支付保障问题,党中央、国务院历来高度重视,作出了一系列决策部署,治理欠薪工作取得了显著成效。但是,由于长期以来形成的一些行业生产组织方式不规范,源头资金不足,治理欠薪制度措施刚性不够,用人单位主体责任、属地政府和部门监管责任没有完全落实到位等原因,拖欠农民工工资问题屡治不绝。这个问题的根本解决,需要各方面的共同努力、合力共治。国办发〔2016〕1号文件明确治理欠薪“坚持标本兼治、综合治理”,“健全源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度保障体系,完善市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处的工作体系。到2020年,形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局,使拖欠农民工工资问题得到根本遏制,努力实现基本无拖欠”。本条将有关原则和要求法定化,从横向上规定了保障农民工工资支付多方共治的工作体系,体现了共建共治共享的社会治理原则;从纵向上围绕治理拖欠农民工工资不同环节,突出了源头治理、预防为主、防治结合、标本兼治的治理要求。

一、构建多方共治体系,加强共建共治共享

1.市场主体负责。明确用人单位支付农民工工资的首要责任,用人单位应当按照与农民工的定的工资支付周期和具体支付日期,通过银行转账或者现金形式足额支付工资,不得以实物或者有价证券等其他形式替代。用人单位拖欠农民工工资的、应当依法予以清偿。针对实践中市场主体难的情况,《条例》对一些特殊情形下拖欠农民工工资的清偿主体作了明确。

2.政府依法监管。主要包括两方面;一是压实属地监管责任。县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责,建立保障农民工工资支付工作协调机制,加强监管能力建设,健全保障农民工工资支付工作目标责任制,并纳入对本级人民政府有关部门和下级人民政府进行考核和监督的内容。二是明确部门职责。人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查,查处有关拖欠农民工工资案件。住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门按照职责履行行业监管责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。发展改革、财政、公安以及其他相关部门依法承担相应职责,做好与保障农民工工资支付相关的工作。

3.社会协同监督。强化社会协同监督与媒体與论监督,工会、共青团、妇联、残联等组织按照职责依法维护农民工获得工资的权利,发挥新闻媒体普法宣传和舆论监督作用,引导用人单位增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识,引导农民工依法维权。同时,相关部门应当畅通举报、投诉渠道,依法接受和处理对拖欠农民工工资行为的举报、投诉。任何单位和个人对拖欠农民工工资的行为,有权向人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门举报

二、明确治理要求,依法根治欠薪

1.加强源头治理。治理欠薪顽疾,从源头解决问题,才能实现标本兼治。规范工资支付行为是治理拖欠农民工工资问题的源头。《条例》对此从以下几方面进行了规范;一是用人单位实行农民工劳动用工实名制管理,应当按照与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的工资支付周期和具体支付日期足额支付工资。二是农民工工资应当以货币形式,通过银行转账或者现金支付给农民工本人、不得以实物或者有价证券等其他形式替代。三是用人单位应当按照工资支付周期编制书面工资支付台账,并至少保存3年;向农民工支付工资时、应当提供农民工本人的工资清单。四是在工程建设领域规定农民工工资专用账户、人工费与工程款分账管理、工资保证金等制度,坚决遏制欠薪源头。

2.注重事先预防。实践表明,绝大多数欠薪事件都“有迹可循”,只要提前监测到位,完全可以“早发现、早预防、早处置”。一是确立监测预警制度。在总结近年来地方实践经验的基础上,《条例》规定县级以上地方人民政府应当建立农民工工资支付监控预警平台,及时实现不同部门之间信息互通共享,人力资源社会保障行政部门根据企业生产经营指标变化开展监控预警,相关部门应当予以配合。二是加强动态监管。人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门等按照职责加强劳动合同签订、工资支付、实名制管理、工资专用账户、总包代发、工资保证金、维权信息公示等情况的监督检查,预防和减少拖欠农民工工资行为的发生。三是加大普法宣传。普及法律知识、提升法律意识,培养用人单位及其负责人“不愿欠”的自觉性。《条例》规定,人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门和其他有关部门应当按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求,加大普法宣传工作。

3.强化监管手段。防治结合,健全监管手段,是根治拖欠农民工工资问题的内在需要。《条例》规定,人力资源社会保障行政部门在査处拖欠农民工工资案件时,可以依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况;发生用人单位拒不配合调査、清偿责任主体无法联系等情形的,可以请求公安机关和其他有关部门协助处理;实行用人单位守法诚信等级评价制度;建立拖欠农民工工资“黑名单”,将用人单位及相关责任人员列人失信联合惩戒对象,依法依规予以限制。

4.加大惩戒力度。处罚责任偏轻、违法成本较低,是农民工欠薪问题“久治难愈”的原因之一。为严惩欠薪行为,加大“不敢欠”的震慑力,《条例》规定,施工总承包单位未按规定开设和使用农民工工资专用账户、未存储工资保证金或提供金融机构保函、未实行劳动用工实名制管理的,由有关部门责令限期改正;逾期不改正的,责令项目停工,并处罚款;情节严重的,给予单位限制承新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。政府投资项目拖农民工工资的,令限期足额按付;还可以通报、约谈有关负责人;情节严重的,对相关责任人员依法依规给予处分。

第六条  用人单位实行农民工劳动用工实名制管理,与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容。

【释义】 本条是关于农民工劳动用工实名制管理及书面约定或通过规章制度规定工资支付有关内容的规定。

ー、本条规定的主要考虑

实践中,农民工所从事行业分散性、流动性较大,在与用人单位力量对比中大多处于弱势地位,一些企业劳动用工不规范,甚至为规避法律责任,通过口头方式约定工作量、劳动报酬等重要事项。在发生欠薪之后,农民工维权时往往拿不出证据证明企业欠薪,面临着证据不足、举证困难的问题。特别是在工程建设领域,一些项目存在层层分包等现象,使得农民工不知道究竟谁是其用工单位,用工单位对所招用的农民工底数和台账也不清楚。不规范的用工管理行为使农民工工资发放有时处于一种零散无序状态,甚至对工资是否发放以及发放数额都无法搞清,导致欠薪问题成为屡禁不止的“顽疾”。

为从根源上预防和治理欠薪行为发生,规范农民工劳动用工管理和工资支付行为,本条将治理欠薪实践中行之有效的措施上升为法律规范,规定用人单位实行农民工劳动用工实名制管理,并与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等基本事项,解决工资“发给谁”“怎样发”的基本问题。同时,强调“书面约定”或“通过依法制定的规章制度规定”工资支付标准、支付时间、支付方式等基本事项,有助于解决欠薪发生后农民工维权时难以取证、证据不足的难题,从而提高他们维权的成功率。

二、关于“农民工劳动用工实名制管理”的理解把握

农民工劳动用工实名制管理,是指招用农民工的单位,尤其是在工程建设领域,施工企业、劳务企业等对所招用农民工的从业、培训、技能和权益保障等以真实身份信息认证方式进行的综合管理。劳动合同法第七条规定“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。用人单位应当建立职工名册备查”这是该制度建立的法律依据之一。国办发〔2016〕1号文件明确规定,在工程建设领域“全面实行农民工实名制管理制度,建立劳动计酬手册,记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息,逐步实现信息化实名制管理”。2019年2月,住房和城乡建设部、人力资源社会保障部联合印发《建筑工人实名制管理办法(试行)》,具体规定了实名制管理的制度措施。《条例》将这一制度上升为法律规范,进一步增强了农民工实名制管理制度实施的刚性。

准确认定劳动者的身份是规范工资支付的前提,因为要保证工资直接发放到农民工手中,就必须搞清楚农民工的个人信息。用人单位对农民工劳动用工实名制管理,应当以真实身份信息为基础,采集记录农民工的基本信息、从业信息等。落实农民工实名制管理相关制度可以实现对农民工个人信息、务工考勤等进行动态监管,对科学计量农民工工作量、核算工资数额具有重要意义,是搞清楚工资到底“发给谁”“发多少”的重要制度。

三、关于“通过依法制定的规章制度”的理解把握

根据劳动法第四条、劳动合同法第四条以及工会法等法律法规的规定,用人单位应当制定有关劳动报酬、工作时间、休息休假等方面的规章制度,且制定这些涉及劳动者切身利益的规章制度时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定;用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示,或者告知劳动者。因此,用人单位“通过依法制定的规章制度”规定工资支付有关内容时,要注意规章制度的制定应当经过民主程序,同时规定的内容不得违反相关法律法规的强制性规定。

第七条  人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查,查处有关拖欠农民工工资案件。

住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门按照职责履行行业责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。

发展改革等部门按照职责负责政府投资项目的审批管理,依法审查政府投资项目的资金来源和筹措方式,按规定及时安排政府投资,加强社会信用体系建设,组织对拖欠农民工工资失信联合戒对象依法依规予以限制和惩戒。

财政部门负费政府投资金的预算管理,根据经批准的预算按规定及时足额拨付政府投资资金。

公安机关负责及时受理、侦办涉嫌拒不支付劳动报酬刑事案件,依法处置因农民工工资拖欠引发的社会治安案件。

司法行政、自然资源、人民银行、审计、国有资产管理、税务、市场监管、金融监管等部门,按照职责做好与保障农民工工资支付相关的工作。

【释义】本条是关于保障农民工工资支付工作相关部门职责的规定。

一、确定保障农民工工资支付工作部门职责的主要考虑

做好保障农民工工资支付工作,既要压实属地责任,又要落实部门责任加强协调配合,形成齐抓共管,综合治理的工作合力。关于政府部门在保障农民工工资支付工作中的职责,国办发〔2016〕1号文件规定;“完善部门协调机制……形成治理欠薪工作合力。……人力资源社会保障部门要加强组织协调和督促检查,加大劳动保障监察执法力度。住房城乡建设、交通运输、水利等部门要切实履行行业监管责任,规范工程建设市场秩序,督促企业落实劳务用工实名制管理等制度规定,负责督办因挂靠承包、违法分包、转包、拖欠工程款等造成的欠薪案件。发展改革等部门要加强对政府投资项目的审批管理,严格审査资金来源和筹措方式。财政部门要加强对政府投资项目建设全过程的资金监管,按规定及时拨付财政资金。其他相关部门要根据职责分工,积极做好保障农民工工资支付工作。”《国务院办公厅关于成立国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组的通知》(国办函〔2019〕79号)指出,为进一步加强对根治拖欠农民工工资工作的组织领导和统筹协调,维护广大农民工合法权益,国务院决定成立国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组,作为国务院议事协调机构,领导小组办公室设在人力资源社会保障部,承担领导小组日常工作。组成人员包括国家发展改革委、公安部、财政部、住房和城乡建设部、中央宣传部、工业和信息化部、司法部、人力资源社会保障部、自然资源部、交通运输部、水利部、农业农村部、人民银行、国资委、税务总局、市场监管总局、统计局、信访局、铁路局、民航局、最高人民法院、最高人民检察院、全国总工会等单位的有关领导。目前,各地也逐步建立起根治拖欠农民工工资工作领导小组成员单位包括本条所列举的部门。

本条关于部门职责的规定,既依据了法律、行政法规关于部门职责的规定特别是工程建设领域相关法律行政法规的规定,又依据了国办发〔2016〕1号文件明确的部门职责分工以及相关部门的“三定”规定,同时也考虑到了各地的实际做法,列出了有关部门的“责任清单”,明确了有关部门必须履行的法定职责。这样规定具体明确,一目了然,既便于各相关部门依法行政,明确法定职责必须为,防止不作为、乱作为,又有利于农民工群体依法寻求救济,还方便社会各方监督。同时,为了加强操作性,《条例》在第五章“监督检查和第六章“法律责任”中对相关部门的监督管理和行政处罚权限等作了细化规定。

需要说明的是,关于工程建设领域欠薪问题,实践中各地按照“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则,完善并落实解决拖欠农民工工资问题省级人民政府负总责,市(地)、县级人民政府具体负责的工作体制的要求,通过地方性法规规章或者政府规范性文件、部门联合发文等形式,对各相关部门尤其是人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门的职责作了明确。比如,《广东省工资支付条例》第六条第一款、第二款规定;“县级以上人民政府人力资源社会保障部门负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。工商、住房城乡建设、交通运输、水利、海关、税务等有关部门和银行,应当在各自职责范围内协助人力资源社会保障部门对工资支付行为实施监督。”再比如,《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2016〕1号文件全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》(鲁政办发〔2016〕41号)明确了有关部门的责任分工。2019年8月,山东省人力资源社会保障厅等15个部门联合印发《山东省农民工工资支付监管平台管理办法》,进一步明确了有关工资支付保障制度推行的责任主体,其中第十二条规定;“人力资源社会保障部门负责统筹协调,会同行业主管部门加强监管平台应用培训,对本行政区域内农民工工资支付监管平台进行维护,及时协调解决系统运行中的问题;配合住房城乡建设、交通运输、水利等工程建设行业主管部门督促符合条件的在建工程项口纳入监管平台管理,并落实实名制管理、工资专户等各项制度。”第十三条规定;“住房乡建设、交通运输、水利等工程建设行业主管部门履行行业监管责任,督促符合条件的项目纳入平台管理,督促相关工程参建主体落实农民工实名管理、工资专用账户、银行代发工资等制度规定。”另据《条例》立法过程中调研了解,关于工程建设领域农民工工资支付保障各项制度,如农民工实名制管理、农民工工资专用账户、人工费与工程款分账、总承包单位代发工资、工资保证金等具体制度的推行或实施部门,全国各地并不统一,有的由人力资源社会保障行政部门牵头,有的则由相关行业工程建设主管部门牵头。基于以上情况,《条例》制定过程中,对有关地方和部门提出的进一步明确划分人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门职责的意见,未予采纳。下一步,在《条例》实施中,各地还需要根据实际情况进行细化,明确《条例》规定的各项保障农民工工资支付制度的推行主体、监督检査和责任追究等内容,确保各项制度落到实处。

二、人力资源社会保障行政部门的职责

《条例》将人力资源社会保障行政部门的职责规定为:保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查,查处有关拖欠农民工工资案件。主要依据包括:劳动法第八十五条;“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检査,对违反劳动法律、法规的行为有权制止,并责令改正。”《劳动保障监察条例》第十条规定:“劳动保障行政部门实施劳动保障监察,履行下列职责;(一)宣传劳动保障法律、法规和规章,督促用人单位贯彻执行;(二)检査用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况;(三)受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉;(四)依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”;第十一条规定:“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察……(六)用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况;……”自2018年12月31日起施行的《人力资源和社会保障部职能配置、内设机构和人员编制规定》(即“三定”规定)确定的人力资源社会保障部主要职责包括:“组织实施劳动保障监察,协调劳动者维权工作,依法查处重大案件。”

《条例》第四章、第五章、第六章中多个条文进一步明确了人力资源社会保障行政部门的职权,比如,第三十八条第二款关于工资支付监控预警机制,第四十条关于相关单位金融账户、房产、车辆的查询权,第四十七条关于建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案、对用人单位开展守法诚信等级评价,第四十八条关于实行拖欠农民工工资失信联合惩戒制度的规定等。特别说明的是,《条例》第三十九规定的对用人单位与农民工签订劳动合同、工资支付以及工程建设项目实行农民工实名制管理、农民工工资专用账户管理、施工总承包单位代发工资、工资保证金存储、维权信息公示等情况的监督检查,第四十条规定的保障农民工工资支付相关法律法规的普及宣传,以及第六章“法律责任”的第五十五条、第五十六条、第五十七条等规定的职责,则既可能由人力资源社会保障行政部门行使,也可能由相关行业工程建设主管部门行使,需要各地结合实际具体明确。

三、相关行业工程建设主管部门的职责

《条例》将住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门的职责规定为:按照职责履行行业监管责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。这与国办发〔2016〕1号文件关于“住房城乡建设、交通运输、水利等部门要切实履行行业监管责任规范工程建设市场秩序,督促企业落实劳务用工实名制管理等制度规定,负责督办因挂靠承包、违法分包、转包、拖欠工程款等造成的欠薪案件”的规定是基本一致的,也具有劳动法上的依据。比如,劳动法第八十七条规定;“县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”

关于工程建设相关行业主管部门的行业监管职责,无论是相关行业工程建设的法律行政法规,还是住房城乡建设、交通运输、水利等部门的“三定”规定均作了规定。比如,建筑法第六条规定;“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第二款规定;“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。”第四十五条规定;“国务院发展计划部门按照国务院规定的职责,组织稽察特派员,对国家出资的重大建设项目实施监督检查。国务院经济贸易主管部门按照国务院规定的职责,对国家重大技术改造项目实施监督检査。”公路法第八条第一款规定;“国务院交通主管部门主管全国公路工作。”第二十条规定:“县级以上人民政府交通主管部门应当依据职责维护公路建设秩序,加强对公路建设的监督管理。”港口法第六条规定:“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理,按照国务院关于港口管理体制的规定确定。”航道法第五条规定:“国务院交通运输主管部门主管全国航道管理工作,并按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道。县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府的规定主管所辖航道的管理工作。”铁路法第三条第一款规定:“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作,对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制,对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。”《民用机场管理条例》第四条第一款规定:“国务院民用航空主管部门依法对全国民用机场实施行业监督管理。地区民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理。”水法第十二条第二款、第四款规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”水土保持法、防洪法、《河道管理条例》等对水行政主管部门的水工程管理职责也作了规定。此外,煤炭法、电力法、石油天然气管道保护法、《电信条例》等法律法规也规定了有关部门对相关行业工程建设的管理职责。住房和城乡建设部的“三定”规定中确立的其主要职责包括“监督管理建筑市场、规范市场各方主体行为。指导全国建筑活动,组织实施房屋和市政工程项目招投标活动的监督执法等内容。交通运输部“三定”规定中确立的其主要职责包括“承担公路、水路建设市场监管责任”等内容。水利部“三定”规定中确立的其主要职责包括按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施,负责提出中央水利固定资产投资规模、方向、具体安排建议并组织指导实施,按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目,提出中央水利资金安排建议并负责项目实施的监督管理”等内容。

《条例》第四章规定了工程建设领域的一些特殊制度,如农民工工资专用户、工资保证金、人工费与工程款分账、总承包单位代发工资等制度,第五章规定了监督检查权限,第六章规定了法律责任追究和处罚权限,其中有些条文进一步明确了相关行业工程建设主管部门的职权。比如,第四十三条关于对违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为的查处并对导致拖欠农民工工资违法行为的制止、纠正,第四十四条关于对政府投资项目建设单位按约定向农民工工资专用账户拨付资金情况的监督等。此外,第三十九条、第四十条规定的监督检査和普法宣传职责,以及第六章“法律责任”的第五十五条、第五十六条、第五十七条等规定的职责,需要各地结合实际具体明确由人力资源社会保障行政部门还是相关行业工程建设主管部门行使。但是无论哪个部门执行,都应当加强协调配合,形成工作合力,切实做到依法根治工程建设领域欠薪问题。

四、发展改革部门的职责

考虑到我国工程建设项目很大一部分是政府投资项目,《条例》对发展改革部门的职责作了专门规定,即;按照职责负责政府投资项目的审批管理,依法审査政府投资项目的资金来源和筹措方式,按规定及时安排政府投资,加强社会信用体系建设,组织对拖欠农民工工资失信联合惩戒对象依法依规予以限制和惩戒。这一规定的主要依据包括;《政府投资条例》第二条规定:“本条例所称政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等”;第六条第一款规定:“政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”;第七条规定:“国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定,履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工,履行相应的政府投资管理职责。”招标投标法实施条例第四条第一款规定:“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作,对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城多建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门,按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”2020年4月印发的《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知)(发改投资规〔2020〕518号),对国家发展改革委、地方发展改革部门安排或者申请中央预算内投资资金的内涵、条件和要求等作了进一步明确。此外,《国务院关于同意调整社会信用体系建设部际联席会议职责和成员单位的批复》(国函〔2012〕88号)明确规定,社会信用体系建设部际联席会议牵头单位为发展改革委、人民银行,召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。

五、财政部门的职责

财政部门在政府投资项目资金拨付上具有关键作用。资金及时足额到位是防止农民工工资拖欠的关键前提。为此,《条例》对财政部门的职责作了专门规定,即:财政部门负责政府投资资金的顶算管理,根据经批准的预算按规定及时足额拨付政府投资资金。这一规定的主要依据包括:《政府投资条例》第七条规定:“国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定,履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工,履行相应的政府投资管理职责”;第十九条规定:“财政部门应当根据经批准的预算,按照法律、行政法规和国库管理的有关规定,及时、足额办理政府投资资金拨付。”预算法第五十七条第一款规定:“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。”

六、公安机关的职责

公安机关负责刑事案件和治安案件的侦办、处理,特别是2011年通过的刑法修正案(八)规定的拒不支付劳动报酬罪,需要公安机关负责。为此,《条例》将公安机关的职责确定为;及时受理、侦办涉嫌拒不支付劳动报酬刑事案件,依法处置因农民工工资拖欠引发的社会治安案件。其法律依据主要是:刑事诉讼法第三条规定:“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。……”治安管理处罚法第七条第一款规定:“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”同时,为了加强部门协作配合,促进行政执法与刑事执法的衔接,《条例》第四十一条规定:“人力资源社会保障行政部门在査处拖欠农民工工资案件时,发生用人单位拒不配合调查、清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形的、可以请求公安机关和其他有关部门协调处理。人力资源和社会保障行政部门发现拖欠农民工工资的违法行为涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的,应当按照有关规定及时移送公安机关审查并作出决定。”

七、其他相关部门的职责

保障农民工工资支付,不是一个部门的职责,需要多个部门相互合作,形成合力。为此、本条进一步规定:司法行政、自然资源、人民银行、审计、国有资产管理、税务、市场监管、金融监管等部门,按照职责做好与保障农民工工资支付相关的工作。《条例》在第四章、第五章和第六章的相关条文中进一步列明了上述部门的具体职责。

司法行政机关负责拟订法治宣传教育规划,组织实施普法宣传工作;指导、监督律师、法律援助、司法鉴定、公证、仲裁和基层法律服务管理工作。《条例》对司法行政机关在保障农民工工作中的职责作了进一步明确。第三十四条规定,施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌,明示法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息;第四十五条规定,司法行政部门和法律援助机构应当将农民工列为法律援助的重点对象,并依法为请求支付工资的农民工提供便捷的法律援助。公共法律服务相关机构应当积极参与相关诉讼、咨询、调解等活动,帮助解决拖欠农民工工资问题。

自然资源行政部门负责建立空间规划体系并监督实施。《条例》第三十七条规定,工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规,导致拖欠农民工工资的,由建设单位清偿。工程建设项目违反国土空间规划的行为,由自然资源行政部门负责监督。

关于人民银行、审计、国有资产管理、税务、市场监管、金融监管等部门在保障农民工工资支付工作中的职责,都有相关领域法律行政法规的依据,《条例》结合实际作了具体规定。比如,第三十八条第二款规定,人力资源社会保障行政部门根据水电燃气供应、物业管理、信贷、税收等反映企业生产经营相关指标的变化情况,及时监控和预警工资支付隐患并做好防范工作,市场监管、金融监管、税务等部门应当予以配合。第四十四条规定,财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门按照职责,依法对政府投资项目建设单位按照工程施工合同约定向农民工工资专用账户拨付资金情况进行监督。第五十八条规定、不依法配合人力资源社会保障行政部门査询相关单位金融账户的,由金融监管部门责令改正;拒不改正的,处2万元以上5万元以下的罚款。第六十条规定,政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时按付工程款等导致拖欠农民工工资的,除依法承担责任外由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责约谈建设单位负人,并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。

第八条  工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等组织按照职责依法维护农民工获得工资的权利。

【释义】本条是关于工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等组织职责的规定。

维护职工合法权益、竭诚服务职工群众是工会的基本职责。工会在依法维护农民工获得工资的权利方面的工作,主要有请求政府依法处理克扣工资行为、协助企业等单位做好工资方面工作、派工会代表出席企业等单位有关工资的会议等。工会法、劳动法等法律对此都有明确规定。工会法第二十二条规定:“企业、事业单位违反劳动法律、法规规定,有下列侵犯职工劳动权益情形,工会应当代表职工与企业、事业单位交涉,要求企业、事业单位采取措施予以改正企业、事业单位应当予以研究处理,并向工会作出答复;企业、事业单位拒不改正的,工会可以请求当地人民政府依法作出处理;(一)克扣职工工资的;……第三十条规定:“工会协助企业、事业单位、机关办好职工集体福利事业,做好工资、劳动安全卫生和社会保险工作。”第三十八条第一款规定:“企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见;召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议,必须有工会代表参加。”劳动法第八十八条规定:“各级工会依法维护劳动者的合法权益,对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”此外,就业促进法第九条规定:“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织,协助人民政府开展促进就业工作,依法维护劳动者的劳动权利。”为了充分发挥工会依法维护农民工工资权益的重要作用,《条例》第五十一条专门规定:“工会依法维护农民工工资权益,对用人单位工资支付情况进行监督;发现拖欠农民工工资的,可以要求用人单位改正,拒不改正的,可以请求人力资源社会保障行政部门和其他有关部门依法处理。

共产主义青年团贯党管青年原则,充分发探党联系青年的桥梁和组带作用、为党做好青年群众工作,在维护国家和人民利益的同时代表和维护青年的具体利益,关心青年的工作、学习和生活,切实为青年服务。根据相关法律,共产主义青年应当依法维护青年农民工获得工资的权利。就业促进法第九条规定:“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织,协助人民政府开展促进就业工作,依法维护劳动者的劳动权利。”

维护妇女合法权益,要求并协助有关部门或单位查处侵害妇女权益的行为,为受侵害的妇女提供帮助,是妇女联合会的重要任务。根据相关法律,妇女联合会应当依法维护女性农民工获得工资的权利。妇女权益保障法第七条第一条规定:“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程,代表和维护各族各界妇女的利益,做好维护妇女权益的工作。”第五十三条规定:“妇女的合法权益受到侵害的,可以向妇女组织投诉,妇女组织应当维护被侵害妇女的合法权益,有权要求并协助有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法査处,并予以答复。”第五十四条规定:“妇女组织对于受害妇女进行诉讼需要帮助的,应当给予支持。妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利凎的行为,可以通过大众传播媒介揭露、批评,并有权要求有关部门依法査处。”此外,就业促进法第九条规定;“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织,协助人民政府开展促进就业工作,依法维护劳动者的劳动权利

维护残疾人合法权益,为残疾人服务,是残疾人联合会的重要职能。根据相关法律,残疾人联合会应当依法维护残疾农民工获得工资的权利。残疾人保障法第八条第一款规定:“中国残疾人联合会及其地方组织,代表残疾人的共同利益,维护残疾人的合法权益,团结教育残疾人,为残疾人服务。”第五十九条规定:“残疾人的合法权益受到侵害的,可以向残疾人组织投诉,残疾人组织应当维护残疾人的合法权益,有权要求有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处,并予以答复。残疾人组织对残疾人通过诉讼维护其合法权益需要帮助的,应当给予支持。残疾人组织对侵害特定残疾人群体利益的行为,有权要求有关部门依法査处。”《残疾人就业条例》第二十四条规定:“残疾人职工与用人单位发生争议的,当地法律援助机构应当依法为其提供法律援助,各级残人联合会应当给予支持和帮助。”此外,就业促进法第九条规定:“工会、共产主义青年年、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织,协助人民政府开展促进就业工作,依法维护劳动者的劳动权利”。

第九条  新闻媒体应当开展保障农民工工资支付法律法规政策的公益宣传和先进典型的报道,依法加强对拖欠农民工工资违法行为的與论监督,引导用人单位增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识,引导农民工依法维权。

【释义】本条是关于加强新闻媒体对拖欠农民工工资违法行为开展媒体宣传和舆论监督的规定。

发挥新闻媒体作用在保障农民工工资支付中具有重要意义。随着社会发展和科技进步,新闻媒体的含义越来越广泛,其成员群体数量越来越多,总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网四大类宣传媒介。人们每天的工作、生活中都要接触到新闻媒体,新闻媒体的影响和重要性日益凸显。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、引导推动实践等重要作用。在互联网社会,依托信息技术手段,一则宣传广告信息可以瞬间传递到全社会并发生影响,新闻媒体舆论宣传的重要性更加突出。而與论监督又是我国监督体系中社会监督的一种,并且具有较强的社会约束力。国办发〔2016〕1号文件也明确要求;“加大普法宣传力度。发择新闻媒体宣传引导和舆论监督作用,大力宣传劳动保障法律法规,依法公布典型违法案件,引导企业经营者增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识,引导农民工依法理性维权。”《条例》第五十一条第二款规定:“用人单位有严重拖欠农民工工资违法行为的,由人力资源社会保障行政部门向社会公布,必要时可以通过召开新闻发布会等形式向媒体公开曝光”,这一规定的落实也需要新闻媒体积极发挥作用。

一、新闻媒体应当开展相关公益宣传和先进典型的报道

新闻媒体应当发挥自身优势,以群众喜闻乐见的形式开展关于保障农民工工资支付法律法规政策的公益宣传和先进典型的报道,单靠政府开展治理拖欠农民工工资行为的宣传是远远不够的。本条中的“公益宣传”是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告,或是由社会参加、为社会服务的宣传活动。公益宣传一般不收取费用,它面向整个社会,旨在引起整个社会的关注、共鸣、同情和响应。公益宣传是以倡导的方式进行平等交流,通过多种形式潜移默化地感染和打动人们的心灵,起到教育、启发的作用。通过加强对先进典型的宣传报道、可以树立良好目标,促进行为典范的确立,传递有利于农民工工资支付治理的正能量。

二、依法加强对拖欠农民工工资违法行为的舆论监督

近年来,随着新闻媒体对拖欠农民工工资违法行为曝光力度加大,社会各界对此问题进一步形成了共识,切实增强了用人单位的法律意识,极大增加了用人单位拖欠农民工工资违法行为的经济成本和社会成本,使得拖欠农民工工资违法行为确实成为了一条“带电的高压线”,对治理农民工工资拖欠现象起到了积极推进作用。新闻媒体应当依照新闻宣传相关法律法规,继续加大对拖欠农民工工资违法行为的公开报道、曝光,在人力资源社会保障行政部门依法开展监督检查过程中,积极发挥舆论监督作用,使全社会形成对拖欠农民工工资违法行为“零容忍”的社会风气。

三、引导用人单位依法用工、农民工依法维权

新闻媒体应当充分利用互联网、微博、微信等现代传媒手段,不断创新宣传方式,增强宣传效果,积极宣传党和政府农民工工作的方针政策,加强对农民工工资支付法律法规政策及相关知识、典型案例的报道和解读,引导企业经营者增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识;让广大农民工熟悉与自身权益息息相关的劳动合同法、劳动争议调解仲裁法等法律法规,提高农民工的法律意识和观念,促使农民工在自身权益受到损害时,知道自己到底有哪些权利,且更加愿意通过行政、仲裁、司法等途径依法主张自己的诉求,从而引导农民工理性维权、依法维权,防范恶性事件和群体性事件的发生,营造保障农民工工资支付的良好社会氛围。

第十条被拖欠工资的农民工有权依法投诉,或者申请劳动争议调解仲裁和提起诉讼。

任何单位和个人对拖欠农民工工资的行为,有权向人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门举报。

人力资源社会保障行政部门和其他有关部门应当公开举报投诉电话、网站,依法接受对拖欠农民工工资行为的举报、投诉。对于举报、投诉的处理实行首问负责制,属于本部门受理的,应当依法及时处理;不属于本部门受理的,应当及时转送相关部门,相关部门应当依法及时处理,并将处理结果告知举报、投诉人。

【释义】本条是关于被拖欠工资的农民工的救济途径及对涉及拖欠农民工工资行为的举报、投诉制度的规定。

ー、被拖欠工资的农民工的救济途径

本条第一款规定了被拖欠工资的农民工可以依法通过投诉、申请劳动争议调解仲裁和提起诉讼的方式维护自身的合法权益。投诉,是指权益被侵害者本人对涉案组织侵犯其合法权益的行为,有权向有关部门主张自身权利和请求依法处理的行为。投诉人是权益被侵害者本人,如果非权益被侵害人本人,而是其他个人或者组织向有关部门反映有关事实情况,则不能作为投诉处理,而是作为举报处理。被拖欠工资的农民工有权依法向人力资源社会保障行政部门和其他有关部门投诉。投诉人认为有管辖权的人力资源社会保障行政部门和其他有关部门拒绝履行其法定职责的,可以申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。各级人力资源社会保障行政部门和其他有关部门应当公布本部门投诉受理电话、网站、受理范围、办理指南等信息,便于农民工对拖欠工资行为的投诉。投诉应当事实清楚、实事求是,投诉文书应当载明投诉人和被投诉用人单位的基本信息、农民工合法权益受到侵害的事实和投诉请求事项等,对符合条件的投诉,人力资源社会保障行政部门和其他有关部门应当依法受理并立案查处。

劳动争议调解仲裁,是基于劳动当事人的申请,由法定专门机构居中做出调解意见或仲裁裁决的一项准司法制度,具有快捷、灵活低成本的特点。被拖欠工资的农民工可以依法申请劳动争议调解仲裁,主张自身的合法权益。劳动争议调解仲裁是劳动争议诉讼的前置程序,不经仲裁,当事人不能直接向人民法院提起诉讼。仲裁裁决书生效后,即具有既判力和执行力,当事人不能就同一事项再向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼,并应当按照裁决书规定的期限履行裁决。一方当事人逾期不履行的,另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。

诉讼,是指人民法院在当事人和全体诉讼参与人的参加下,依法审理和解决刑事、民事和行政案件的活动,以及由这些活动所发生的诉讼关系。本条所定的诉讼主要是指因农民工工资支付问题引起的劳动争议诉松。根据劳动争议调解仲裁法规定,追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者偿金,且金额不超过当地月最低工资标准12个月的争议,除该法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力;劳动者对终局裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼;用人单位有证据证明终局裁决有适用法律法规错误、无管辖权等法定情形的,可以自收到仲裁裁决书之日起30日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决,人民法院经审査核实裁定撒销的,当事人可以自收到裁定书之日起15日内就该劳动争议向人民法院提起诉讼;当事人对终局裁决以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。人民法院依法受理后,依法对劳动争议案件进行审理。此外,劳动争议诉讼,还包括在劳动争议调解仲裁过程中,一方当事人不履行劳动争议仲裁委员会已发生法律效力的裁决书或调解书,另一方当事人申请人民法院强制执行的活动。

二、单位和个人对拖欠农民工工资行为的举报

举报是指任何组织和个人向有关部门申诉、控告或者检举违法行为的活动。举报工作应遵循以下原则;一是便民原则。举报工作机构的设置、受理、查处程序的规定,不仅要利于专门机关提高工作效率,还要便于群众了解和操作。为此,人力资源社会保障行政部门和其他有关部门应当向社会公布举报工作机构的名称、地址、电话及其他联系方式等,使人民群众对举报工作的基本内容有比较清楚的认识。二是保密原则。为了鼓励公众对不法行为进行举报,应当保护举报人的合法权益,任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制或者打击报复举报人。接受举报的有关部门及其工作人员不得私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料,严禁泄露举报人的姓名、单位、住址等情况,不得向被举报单位和被举报人出示举报材料,对匿名的举报材料不得鉴定笔迹;宣传报道和奖励举报有功人员,除征得举报人同意外,不得公开举报人的姓名和单位等内容。三是实事求是原则。举服人要有明确的被举报单位或个人,如实提供被举人的性名成名称、住址和具体的违法犯事实,不得捏造事实,伪造证据、告陷害他人。

举报与投诉都是增护当事人权益的数济方式,但两者并不相同。举报的主体一般是与违法行为本身没有直接联系或者利害关系的组织、个人,举报人可以匿名举报,也可以实名举报;投诉的主体必须是合法权益受侵害者本人,投诉的违法行为涉及其个人权益,在案件查处过程中不适用举报制度为举报人保密的规则。举报和投诉是两个不同的制度,有关单位和个人在向有关部门反映问题时应注意区分举报和投诉,选择符合实际情况以及相关规定的方式进行维权。

三、对举报投诉的接受和处理

本条第三款规定了人力资源社会保障行政部门和其他有关部门对于接受和处理举报投诉的有关要求。一是畅通举报投诉渠道。人力资源社会保障行政部门和其他有关部门应当公开本部门本机构的举报投诉电话、通讯地址、受理范围、网站等,为举报、投诉农民工工资拖欠行为提供便利,依法接受对拖欠农民工工资行为的举报、投诉。二是实行首问负责制。人力资源社会保障行政部门和其他有关部门对于各自职责范围内的问题,应当受理,不得推诿,同时,要认真执行行首问负责制。首问责任制,是指第一位接受来访、来电、来信的工作人员,负责处理或引导办理有关事宜,使之得以及时、有效办理的责任制度。第一位接受来访、来电、来信的工作人员受理后,应当及时处理,对举报、投诉进行核实,经核实属于本部门受理的,应当依法及时处理;对于举报投诉事项不属于本部门职责范围的,应当及时转送有权处理的部门、机构处理,一般还应同时告知举报、投诉人。有权处理的部门、机构在接到其他部门移交的举报、投诉后,应当依法及时处理,不得推诿,并将处理结果告知举报、投诉人。